"Negli ultimi tempi si è largamente discusso di autonomia strategica. È giunto il momento di chiarire cosa intendiamo con questo concetto e in che modo tale autonomia possa aiutare gli europei e l'Europa."

Il dibattito sull'"autonomia strategica europea" ha recentemente suscitato numerose controversie. È opportuno accogliere con favore questo dibattito, che rappresenta un'ottima occasione per chiarire il concetto, eliminare ogni ambiguità e formulare proposte concrete su come procedere. 

Alcuni vedono nell'autonomia strategica una chimera da dimenticare, soprattutto dopo la vittoria di Joe Biden. Per altri, invece, è un imperativo politico da perseguire più che mai. Altri ancora ritengono che sia opportuno evitare le vecchie dispute teologiche e dare un contenuto concreto a queste parole. E io sono d'accordo con loro.  

Nell'affrontare la questione non posso resistere alla tentazione di parafrasare il grande scrittore francese Montesquieu e il suo celebre testo satirico Come si fa a essere persiani? "Oh! Essere strategicamente autonomi è una cosa davvero straordinaria! Come si fa a essere strategicamente autonomi?" Questo è il problema.

Breve storia di un concetto comunemente accettato

Il concetto non è nuovo. L'autonomia strategica fa, infatti, parte del linguaggio utilizzato dall'UE già da molto tempo. Il concetto ha visto la luce nel settore dell'industria della difesa ed è rimasto a lungo confinato in questioni attinenti alla difesa e alla sicurezza. E ciò fa parte del problema.

Per un certo periodo, il dibattito si è limitato a uno scontro tra coloro per i quali l'autonomia strategica era un mezzo per riconquistare spazio politico nei confronti degli Stati Uniti, e altri, la maggior parte degli Stati europei, per i quali tale autonomia non doveva essere perseguita nel timore di accelerare il disimpegno americano.

 "L'autonomia strategica è stata estesa a nuovi temi di natura economica e tecnologica, come ha rivelato la pandemia di COVID‑19."

Da allora, l'autonomia strategica è stata estesa a nuovi temi di natura economica e tecnologica, come ha rivelato la pandemia di COVID‑19. Tuttavia, la dimensione della sicurezza rimane predominante e sensibile. Ogni volta che nomino l'"autonomia strategica europea" qualcuno alza la mano e chiede: "e la NATO?", a dimostrazione del fatto che le due cose continuano a essere viste come contrapposte. Allora è il caso di ricordare alcuni fatti fondamentali.

Il Consiglio aveva già fatto ricorso a tale concetto nel novembre 2013 in relazione all'industria della difesa per sottolineare la capacità dell'UE di diventare un partner migliore attraverso lo sviluppo della PSDC. Nel maggio 2015 il Consiglio "Affari esteri" ha utilizzato la stessa terminologia. Il concetto è stato ulteriormente rielaborato nella strategia globale dell'UE del 2016, che fa esplicitamente riferimento a "un livello adeguato di autonomia strategica".

Nelle conclusioni del Consiglio del novembre 2016 ci si è avvicinati più che mai a una definizione chiara del concetto. È in quella occasione che è stata formulata l'espressione "capacità di agire autonomamente, se e quando necessario, e con i partner, quando possibile". Il concetto di autonomia strategica è stato ribadito dal Consiglio nel 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e, ultimamente, anche dal Consiglio europeo dell'ottobre 2020 nella sua accezione più ampia. Anche la PESCO e il regolamento sul Fondo europeo per la difesa lo hanno adottato.

Allora ci si potrebbe chiedere: perché mai contestarlo ora? Ebbene, il problema è che, benché si tratti di un concetto concordato, non tutti gli Stati membri lo interpretano allo stesso modo quando lo si utilizza nei diversi ambiti. Per questo motivo, ad esempio, è stato così delicato e difficile concordare la definizione delle condizioni per la partecipazione di Stati terzi ai progetti PESCO.

Perché l'autonomia strategica è più importante che mai?

Perché il mondo è cambiato. È difficile affermare di essere un'"unione politica" capace di agire come un "attore globale" e come "Commissione geopolitica" senza dar prova di "autonomia". Quali sono i fattori che rendono questo concetto più rilevante che mai?  

Il primo è che il peso dell'Europa nel mondo si sta riducendo. Trent'anni fa rappresentavamo un quarto della ricchezza mondiale. Si prevede che tra 20 anni non rappresenteremo più dell'11 % del PNL mondiale, una percentuale di gran lunga inferiore a quella della Cina, che la raddoppierà, e a quella del 14 % degli Stati Uniti e pari a quella dell'India.

I prossimi vent'anni saranno cruciali perché la Cina li utilizzerà per diventare la prima potenza mondiale, prima di dover far fronte a nuovi vincoli demografici che ne rallenteranno la crescita. Il cambio potrebbe esserle dato dall'India.

La conclusione è lampante. Se non agiamo ora insieme, diventeremo irrilevanti, come molti hanno sostenuto in maniera convincente. In questa prospettiva l'autonomia strategica è un processo di sopravvivenza politica. In tale contesto, le nostre alleanze tradizionali rimangono essenziali, ma non basteranno. Poiché gli squilibri di potere si stanno riducendo, il mondo entrerà sempre più in una logica commerciale e tutte le potenze, compresa l'Europa, andranno sempre più in questo senso. Si tratta di una verità ineludibile.

 "Oggi siamo in una situazione in cui l'interdipendenza economica è fonte di gravi tensioni politiche."

Il secondo fattore riguarda la trasformazione dell'interdipendenza economica in cui, in quanto europei, abbiamo investito molto, in particolare attraverso la difesa del multilateralismo. Oggi siamo in una situazione in cui l'interdipendenza economica è fonte di gravi tensioni politiche. E quello che tradizionalmente era chiamato "soft power" sta diventando uno strumento di potere coercitivo.

La crisi dovuta alla COVID‑19 ha messo in luce la natura fondamentalmente asimmetrica dell'interdipendenza e la vulnerabilità dell'Europa. La scienza, la tecnologia, il commercio, i dati, gli investimenti stanno diventano fonti e strumenti di potere nella politica internazionale.

Si tratta di un cambiamento molto importante, che dovrebbe indurci, al fine di difendere i nostri interessi, a rafforzare tutti gli strumenti di cui disponiamo - al di là di quelli per la sicurezza e la difesa -, in particolare le competenze e gli strumenti della Commissione.

Un altro motivo importante è lo spostamento dell'attenzione mondiale verso l'Asia, in particolare nella politica statunitense. Questa tendenza non ha avuto inizio con l'amministrazione Trump. È stato nel 2013, durante la presidenza di Obama, che è stata presa la decisione iniziale di ritirare l'ultimo carro armato statunitense. Tuttavia, a seguito della crisi in Ucraina, gli Stati Uniti hanno deciso di mandare nuovamente una brigata corazzata, nell'ambito di una rotazione. Sul piano generale il problema sussiste, come ha recentemente affermato anche il ministro della Difesa tedesco: "Solo se prenderemo sul serio la questione della nostra sicurezza l'America farà altrettanto." Non posso che essere d'accordo.

 "In conflitti come quelli in Nagorno-Karabakh, Libia e in Siria assistiamo all'esclusione dell'Europa dalla risoluzione dei conflitti a favore di Russia e Turchia."

Inoltre, l'Europa deve attualmente far fronte, alla sua periferia, a un certo numero di conflitti o tensioni nel Sahel, in Libia e nel Mediterraneo orientale. In questi tre casi l'Europa deve agire in modo ancora più incisivo, e da sola, perché si tratta di problemi che non riguardano in primo luogo gli Stati Uniti.

Come ha scritto uno studioso polacco: "gli Stati Uniti non saranno più impegnati in operazioni militari su vasta scala in Africa e in Medio Oriente e lasceranno che sia l'Europa a risolvere crisi e conflitti nel vicinato europeo" (link esterno).

Dobbiamo pertanto colmare numerose lacune in termini di capacità ed essere presenti e attivi nei settori in cui sono in gioco i nostri interessi. In conflitti come quelli del Nagorno-Karabakh, della Libia e della Siria, assistiamo a una sorta di "astanizzazione" dei conflitti regionali (il riferimento è agli accordi di Astana sulla Siria) che porta all'esclusione dell'Europa dalla risoluzione dei conflitti regionali a favore di Russia e Turchia.

Perché tutto questo? Come porvi rimedio? È opportuno accettarlo? Queste domande concrete devono essere formulate nel quadro dell'autonomia strategica. Su tali questioni, il riferimento esclusivo alla NATO non è più sufficiente. 

Gli europei hanno ancora percezioni diverse del rischio.

Ora, nonostante un ampio accordo, le cose diventano più complesse quando si tratta di definire le implicazioni concrete di tale orientamento e il livello di autonomia strategica che esso comporta. Si può essere più o meno autonomi, a seconda delle questioni di cui si tratta e delle altre parti in gioco.

Inoltre, ritengo di poter affermare che non tutti gli Stati europei vedono i problemi allo stesso modo, dal momento che non condividono né la stessa storia né la stessa geografia. E di conseguenza non hanno le stesse percezioni strategiche.

Anche se gli Stati membri dell'UE sono generalmente d'accordo sul fatto che si trovano ad affrontare gli stessi rischi, la percezione di tali rischi è necessariamente differenziata. A est, a sud o a sud-est, la percezione delle minacce e dei pericoli non è la stessa. Da questo punto di vista, la bussola strategica attualmente in fase di elaborazione sarà molto importante in quanto mira proprio ad armonizzare la percezione delle minacce e dei rischi.

Tuttavia, il quadro da definire non può essere l'espressione delle preferenze degli Stati più potenti. Perché nessuno Stato in Europa ha il diritto di ergersi a maestro degli altri quando si tratta di definire le minacce e gli interessi dell'Europa.  

Tale opera di definizione non è un compito facile, ma non è neppure impossibile se si affronta la questione in termini concreti e non astratti. Ad esempio, attualmente in Estonia vi sono forze francesi, così come nel Mali vi sono forze speciali estoni spiegate al fianco di quelle francesi. Non credo che senza l'Europa ci sarebbero stati paesi baltici presenti in Africa.

Inoltre, gli Stati nordici e baltici, che erano in prima linea nella lotta contro le minacce informatiche e ibride, hanno potuto contare sul sostegno e sulla cooperazione di tutti gli altri Stati europei e dell'UE, che ha sviluppato un ampio ventaglio di strumenti. Ciò dimostra che, oltre a cooperare, i nostri Stati europei sono anche solidali nel prestarsi aiuto reciproco per combattere tutte le minacce cui si trovano a dover far fronte.

Autonomia strategica e legame transatlantico

Quando si parla di minacce, si pone la grande questione delle relazioni dell'Unione con la NATO e in particolare con gli Stati Uniti. Si tratta di un aspetto piuttosto delicato. Tuttavia, le posizioni al riguardo sono meno distanti di quanto si possa pensare. Credo siano lontani i tempi in cui la necessità di una politica estera e di sicurezza comune non veniva presa sul serio o era negata.

D'altronde nessuno contesta il carattere vitale delle relazioni transatlantiche e nessuno perora lo sviluppo di una forza europea pienamente autonoma al di fuori della NATO, che rimane l'unico quadro praticabile per garantire la difesa territoriale dell'Europa.

 "Solo un'Europa dotata di capacità rafforzate, e quindi più autonoma, può collaborare utilmente con l'amministrazione di Joe Biden per ridare vigore al multilateralismo."

 A partire dalle dichiarazioni di Varsavia e di Bruxelles del luglio 2016 e del luglio 2018, la cooperazione tra l'UE e la NATO ha conseguito progressi "senza precedenti", come hanno riconosciuto i leader alleati nella dichiarazione di Londra del dicembre 2019. L'elezione di Joe Biden renderà certamente più fruttuoso il dialogo transatlantico.

Che si tratti di reazione alla pandemia, di scambi commerciali, di sicurezza e clima o di grandi giochi di potere, gli europei e gli americani collaboreranno strettamente. Solo un'Europa dotata di capacità rafforzate, e quindi più autonoma, può collaborare utilmente con l'amministrazione di Joe Biden per ridare vigore al multilateralismo.  

Per questo motivo è più che mai necessario consolidare il pilastro europeo della difesa e della sicurezza. E il ritmo con cui tale pilastro si svilupperà sarà al centro del dibattito sull'autonomia strategica. Alcuni vogliono andare oltre rispetto ad altri, perché ritengono si tratti di un obiettivo politico che implica una mobilitazione molto più forte.

Inoltre, per quanto riguarda l'Alleanza atlantica, sarà veramente efficace solo se funzionerà come una relazione in costante evoluzione tra partner pari e consenzienti. Per questo motivo, ritengo che l'autonomia strategica europea sia pienamente compatibile con un legame transatlantico più forte e credo addirittura che tale legame sia un presupposto per realizzarla.

Se la relazione tra i suoi membri è statica o squilibrata, ciò finirà per generare recriminazioni da entrambe le parti. Sul versante americano c'è chi si lamenta asserendo che gli europei non si impegnano abbastanza per difendersi da soli. Ciò porta i cittadini americani a chiedersi perché mai dovrebbero aiutare paesi che non vogliono finanziare la propria difesa. Come biasimarli?

Sul fronte europeo c'è chi teme che il prezzo pagato per questa salvaguardia possa essere troppo elevato in termini di autonomia diplomatica e militare. Gli europei potrebbero sostenere che, in cambio della protezione offerta all'Europa, gli Stati Uniti potrebbero imporre, ad esempio, l'acquisto di materiale bellico americano, cosa che avrebbe ripercussioni sulla creazione di una base industriale militare in Europa.

Tuttavia, noi europei stiamo riuscendo a conseguire progressi concreti su questo fronte. Abbiamo, ad esempio, appena adottato un nuovo regolamento che disciplina l'accesso dei paesi terzi ai progetti PESCO. Inoltre, stiamo per adottare il Fondo europeo per la difesa che prevede disposizioni equivalenti.

Il FED e la PESCO sono ottimi esempi di autonomia strategica pragmatica. L'Europa crea meccanismi di cooperazione e contribuisce al finanziamento di un programma europeo volto a rafforzare la base industriale europea senza compromettere la solidarietà atlantica. Al contrario, le capacità sviluppate congiuntamente dagli Stati membri nell'ambito di tali programmi rispondono anche alle priorità individuate nell'ambito della NATO.

Ciò che vale per questi progetti vale anche per i grandi progetti industriali intergovernativi, come il progetto "Aircraft of the Future" (SCAF), cui partecipano Francia, Germania e Spagna. Questi progetti dovrebbero rafforzare l'Europa senza compromettere le relazioni transatlantiche. Pertanto, è opportuno che siano coronati dal successo. Per questo motivo è necessario superare le attuali incomprensioni tra i partner del settore dell'industria.

Noi europei siamo i primi ad adoperarci per l'autonomia strategica. Se vogliamo mantenere un certo grado di credibilità nel mondo, se vogliamo sviluppare la nostra base industriale, dobbiamo necessariamente sviluppare un'industria europea della difesa che sia una componente della base industriale europea. Dobbiamo anche darci da fare per porre rimedio alle nostre considerevoli lacune operative.

L'autonomia strategica non si limita alla sicurezza e alla difesa

Se mi sono soffermato abbastanza a lungo sull'aspetto politico-militare della questione dell'autonomia strategica, è perché si tratta, come ho riconosciuto fin dall'inizio, della dimensione più sensibile del problema.

 "Se, in ambito commerciale, l'UE è già strategicamente autonoma, per quanto riguarda la finanza e gli investimenti c'è ancora del lavoro da fare."

Non è però l'unica perché l'autonomia strategica non si limita alla sicurezza e alla difesa, ma riguarda un'ampia gamma di questioni, tra cui il commercio, la finanza e gli investimenti. Se, in ambito commerciale, l'UE è già strategicamente autonoma, per quanto riguarda la finanza e gli investimenti c'è ancora del lavoro da fare.

Dobbiamo consolidare il ruolo internazionale dell'euro per evitare di essere costretti a infrangere le nostre leggi e di essere schiacciati da sanzioni secondarie nonché per garantire condizioni di concorrenza più eque con la Cina per quanto riguarda le norme in materia di investimenti. Ecco perché è molto utile avere un dialogo transatlantico sulla Cina.

Su tutti questi aspetti abbiamo iniziato a riesaminare i nostri strumenti per renderli più efficaci. Si tratta di un grande cambiamento nella politica internazionale. Disponiamo ora di un meccanismo di controllo degli investimenti esteri, di strumenti commerciali rafforzati, di un utile pacchetto di strumenti per il 5G e, nel prossimo anno, disporremo di un migliore controllo degli investimenti sovvenzionati. Tutti questi strumenti contribuiscono alla costruzione della nostra autonomia politica.

Questo movimento è stato accelerato dalla crisi dovuta alla COVID‑19, che ha evidenziato come una questione sanitaria possa diventare una questione geopolitica. Né le mascherine, né i reagenti, né gli antibiotici sono prodotti strategici in sé per sé, ma lo diventano, se sono prodotti da un numero esiguo di paesi che si rivelano essere potenziali rivali strategici.

E ciò che vale per i prodotti sanitari, vale anche per i metalli rari di cui alcuni Stati controllano la produzione o la trasformazione. L'Europa deve pertanto diversificare le fonti di approvvigionamento e fornire incentivi alle imprese che intendono delocalizzare.

Il recentissimo varo dell'Alleanza europea per le materie prime (ERMA) rappresenta un contributo concreto all'autonomia strategica europea dopo la COVID‑19. Il partenariato tra imprese, associazioni di imprese e governi garantirà l'accesso a 30 fattori produttivi critici aumentando la produzione interna, il riciclaggio e la ricerca all'estero di fornitori adeguati.

L'elenco dei materiali sensibili è più che raddoppiato nell'ultimo decennio, segnatamente con le terre rare, il litio, il titanio e la bauxite. L'Alleanza si concentrerà sulle esigenze più urgenti: la resilienza dell'UE nella catena del valore dei magneti realizzati con terre rare e nel settore automobilistico. Si tratta di sostanze fondamentali per i principali ecosistemi industriali dell'UE, come l'industria automobilistica, le energie rinnovabili, la difesa e l'industria aerospaziale.

L'Alleanza affronterà altre esigenze critiche e strategiche per quanto riguarda le materie prime, in particolare i materiali necessari per lo stoccaggio e la conversione dell'energia. A tale riguardo, la creazione nel 2017 dell'Alleanza europea per le batterie sta già producendo risultati significativi. Entro il 2025 l'UE sarà in grado di produrre un numero di celle per batterie sufficiente per soddisfare le esigenze dell'industria automobilistica europea e persino per potenziare la nostra capacità di esportazione. Anche questa è autonomia strategica!

Un altro settore in cui è in gioco l'autonomia strategica è quello dei dati. Abbiamo ottenuto grandi risultati grazie al regolamento generale sulla protezione dei dati. Ma la prossima sfida riguarderà i dati industriali e la condivisione dei dati tra imprese, ambiti nei quali non esistono norme internazionali soddisfacenti. Infatti, in un mondo in cui i dati saranno il petrolio del 21º secolo, l'Europa non può lasciare i suoi dati solo agli operatori del mercato o rischiare che le vengano confiscati da Stati in cui la tutela delle libertà non costituisce una priorità assoluta. Si tratta di un settore in cui deve prevalere un vero modello europeo. La voce dell'Europa deve farsi sentire.

Conclusioni

L'autonomia strategica non è una bacchetta magica ma un lungo processo volto a garantire che i cittadini europei si assumano sempre più le proprie responsabilità. Per difendere i nostri interessi e i nostri valori in un mondo sempre più duro, un mondo che ci obbliga a contare su noi stessi per garantire il nostro futuro.

Altri post dal blog di Josep Borrell, alto rappresentante dell'UE

Guarda anche

• France - Institut Francais de Relations Internationales (IFRI)
• Greece - Eliamep