„In letzter Zeit wurde viel über die strategische Autonomie diskutiert. Es ist an der Zeit zu klären, was genau mit diesem Konzept gemeint ist und wie es Europa und den Europäern helfen kann.“

Die Debatte über die „strategische Autonomie Europas“ hat in jüngster Zeit zu zahlreichen Kontroversen geführt. Diese Debatte kommt uns gelegen, denn wir müssen die Frage der Autonomie klären, Missverständnisse ausräumen und konkrete Vorschläge dazu machen, wie wir vorankommen können. 

Einige halten die strategische Autonomie für eine Illusion, die wir am besten aufgeben sollten, insbesondere nach dem Sieg von Joe Biden. Andere sehen darin ein politisches Imperativ, das es mehr denn in die Praxis umzusetzen gilt. Dazwischen gibt es diejenigen, die der Auffassung sind, dass wir alte theologische Streitereien vermeiden und diesen Begriff mit praktischem Inhalt ausfüllen müssen. Ich teile diese Ansicht.  

Wenn ich an dieses Thema denke, kann ich nicht umhin, einen großen französischen Autor, Montesquieu, und seinen berühmten satirischen Text „Persische Briefe“ zu paraphrasieren. „Oh! Strategisch autonom zu sein, das sollte eine sehr außerordentliche Sache sein!  Wie können wir strategisch autonom sein?“ Das ist die Frage.

Kurze Geschichte eines gängigen Begriffs

Der Begriff ist nicht neu. Die „strategische Autonomie“ gehört seit Langem zum gängigen Sprachgebrauch der EU. Der Begriff wurde im Bereich der Verteidigungsindustrie gemünzt und war lange Zeit auf Verteidigungs- und Sicherheitsfragen beschränkt. Und das ist Teil des Problems.

Eine ganze Weile lang beschränkte sich die Debatte auf eine Auseinandersetzung zwischen denjenigen, für die die strategische Autonomie ein Mittel zur Wiedererlangung politischen Spielraums gegenüber den Vereinigten Staaten war, und den anderen, darunter die meisten europäischen Staaten, für die es gerade aus Angst vor einem beschleunigten Rückzug der Amerikaner galt, eine solche Autonomie nicht anzustreben.

 „Der Begriff der strategischen Autonomie erfasst inzwischen neue Themen wirtschaftlicher und technologischer Art, die im Zuge der Covid-19-Pandemie zutage getreten sind.“

Seitdem wurde der Begriff der strategischen Autonomie auf neue Themen wirtschaftlicher und technologischer Art ausgeweitet, die im Zuge der Pandemie zutage getreten sind. Allerdings überwiegt weiterhin der Sicherheitsaspekt. Jedes Mal, wenn ich die „strategische Autonomie Europas“ erwähne, fragt jemand mit erhobenem Zeigefinger: „Und was ist mit der NATO“? Daran sieht man, dass diese beiden Konzepte weiterhin als gegensätzlich betrachtet werden. Rufen wir also einige grundlegende Fakten in Erinnerung.

Der Rat hat den Begriff bereits im November 2013 in Bezug auf die Verteidigungsindustrie mit dem Ziel verwendet, durch Ausbau der GSVP die Fähigkeit der EU, zu einem besseren Partner zu werden, zu stärken. Im Mai 2015 verwendete der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ denselben Begriff. Das Konzept wurde in der Globalen Strategie der EU von 2016 mit einem klaren Hinweis auf „ein angemessenes Maß an strategischer Autonomie“ weiterentwickelt.

Am ehesten sind wir in den Schlussfolgerungen des Rates vom November 2016 zu einer Definition des Begriffs gekommen. Dort ist die Rede von der „Fähigkeit (...), eigenständig zu handeln, wann und wo immer dies erforderlich sein sollte, und gemeinsam mit Partnern tätig zu werden, wenn immer dies möglich ist“. Und der Begriff der strategischen Autonomie wurde vom Rat 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 und in jüngster Zeit sogar vom Europäischen Rat im Oktober 2020 im umfassenderen Sinne verwendet. Auch im Rahmen der SSZ und der Verordnung über den Europäischen Verteidigungsfonds fand er Eingang.

Man könnte also fragen: Warum sollte er jetzt umstritten sein? Das Problem besteht eben darin, dass der Begriff, auch wenn er inzwischen zum üblich Sprachgebrauch gehört, nicht von allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise verstanden wird, wenn er in verschiedenen Bereichen verwendet wird. Aus diesem Grund war beispielsweise die Festlegung der Bedingungen für die Beteiligung von Drittstaaten an SSZ-Projekten so sensibel und eine Einigung darüber so schwierig.

Warum ist strategische Autonomie wichtiger denn je?

Weil sich die Welt verändert hat. Es ist schwer zu behaupten, eine „politische Union“ zu sein, die in der Lage ist, als „globaler Akteur“ und als „geopolitische Kommission“ zu handeln, ohne zugleich „autonom“ zu sein.  Welche Faktoren machen dieses Konzept also wichtiger denn je?  

Erstens schrumpft das Gewicht Europas in der Welt. Vor dreißig Jahren entfiel ein Viertel des weltweiten Wohlstands auf unser Kontinent. In 20 Jahren wird unser Anteil am weltweiten BSP höchstens 11 % betragen. Damit werden wird weit hinter China, dessen Anteil doppelt so hoch sein wird, hinter den Vereinigten Staaten mit einem Anteil von 14 % und etwa gleichauf mit Indien liegen.

Die nächsten zwei Jahrzehnte werden von entscheidender Bedeutung sein, da China diese Zeit nutzen wird, um zur führenden Weltmacht zu werden, bevor das Land dann mit neuen demografischen Zwängen konfrontiert wird, die seinen weiteren Aufstieg verlangsamen werden. Danach wird wahrscheinlich Indien das Rennen machen.

Der Schluss ist naheliegend: Wenn wir jetzt nicht gemeinsam handeln, werden wir irrelevant, wie viele Beobachter bereits überzeugend argumentiert haben. Die strategische Autonomie ist aus diesem Blickwinkel eine Frage des politischen Überlebens. Vor diesem Hintergrund sind unsere traditionellen Bündnisse nach wie vor von wesentlicher Bedeutung. Sie werden jedoch nicht ausreichen. Da die Machtungleichgewichte kleiner werden, wird die Welt zunehmend transaktional sein, und alle Mächte, auch Europa, werden tendenziell auch stärker transaktional agieren. Dies ist eine unausweichliche Wahrheit.

 „Heute befinden wir uns in einer Situation, in der die wirtschaftliche Verflechtung politisch sehr konfliktträchtig wird.

Der zweite Faktor ist die Transformation der wirtschaftlichen Interdependenz, in die wir als Europäer viel investiert haben, insbesondere durch die Verteidigung des Multilateralismus. Heute befinden wir uns in einer Situation, in der die wirtschaftliche Verflechtung politisch sehr konfliktträchtig wird. Und was traditionell als „Soft Power“ bezeichnet wurde, wird zu einem Instrument der „Hard Power“.

Die COVID-19-Krise hat die grundlegende Asymmetrie der Interdependenz und die Anfälligkeit Europas offenbart. Wissenschaft, Technologie, Handel, Daten und Investitionen werden zu Quellen und Instrumenten der internationalen Politik.

Dies ist eine sehr wichtige Veränderung, die uns dazu bewegen sollte, alle Instrumente - auch außerhalb des Bereichs über Sicherheit und Verteidigung – zu stärken, die uns zur Verteidigung unserer Interessen zur Verfügung stehen. Dies gilt insbesondere für die Kompetenzen und Instrumente der Kommission.

Ein weiterer wichtiger Grund ist die Verlagerung des globalen Interessenschwerpunkts auf Asien, insbesondere in der US-Politik. Dieser Trend begann nicht mit der Trump-Regierung. Es war die Regierung Obama, die bereits 2013 den Abzug des letzten amerikanischen Panzers verfügte. Nach der Krise in der Ukraine beschloss sie allerdings, auf Rotationsbasis wieder eine Panzerbrigade vor Ort zu stationieren. Dennoch gilt, wie auch der deutsche Verteidigungsminister kürzlich gesagt hat: „Nur wenn wir unsere eigene Sicherheit ernstnehmen, wird Amerika dies auch tun.“ Dem kann ich nur beipflichten.

 „Bei Konflikten wie in Bergkarabach, Libyen und Syrien erleben wir, dass Europa zugunsten Russlands und der Türkei von der Streitbeilegung ausgeschlossen wird.“

Darüber hinaus sieht sich Europa heute an seiner Peripherie mit einer Reihe von Konflikten oder Spannungen konfrontiert, in der Sahelzone, in Libyen und im östlichen Mittelmeerraum. In diesen drei Fällen muss Europa noch mehr tun, und das im Alleingang, da diese Probleme nicht in erster Linie die Vereinigten Staaten betreffen.

Wie ein polnischer Wissenschaftler schrieb, „Die USA werden sich nicht länger an groß angelegten Militäroperationen in Afrika und im Nahen Osten beteiligen und Krisen und Konflikte in der europäischen Nachbarschaft Europa überlassen“ (externer Link).

Daher müssen wir viele Lücken in unseren Fähigkeiten schließen und in Bereichen, in denen unsere Interessen auf dem Spiel stehen, präsent und aktiv sein. Bei Konflikten wie in Bergkarabach, Libyen und Syrien erleben wir eine Form der „Astanisierung“ regionaler Konflikte (nach dem Modell des Astana-Formats in der Syrienkrise), was dazu führt, dass Europa von der Beilegung regionaler Konflikte zugunsten Russlands und der Türkei ausgeschlossen wird.

Woran liegt das? Wie können wir etwas daran ändern? Sollten wir uns damit abfinden? Diese grundsätzlichen Fragen müssen im Rahmen der strategischen Autonomie gestellt werden. Hier reicht der ausschließliche Verweis auf die NATO nicht mehr aus. 

Die Europäer haben nach wie vor unterschiedliche Risikowahrnehmungen

Trotz eines breiten Konsenses wird die Sache kompliziert, wenn es darum geht, die konkreten Auswirkungen dieser politischen Ausrichtung und das Maß an strategischer Autonomie, das sie erfordert, zu bestimmen. Mehr oder weniger Autonomie kann angebracht sein, je nachdem, welche Fragen und welche Akteure betroffen sind.

Außerdem weiß ich, dass nicht alle europäischen Staaten die Probleme durch die gleiche Brille sehen, weil sie weder die gleiche Geschichte noch die gleiche Geografie haben. Daher haben sie nicht die gleiche strategische Wahrnehmung.

Auch wenn die EU-Mitgliedstaaten im Allgemeinen der Auffassung sind, dass sie den gleichen Risiken ausgesetzt sind, ist die Wahrnehmung dieser Risiken zwangsläufig unterschiedlich. Im Osten, im Süden oder im Südosten ist die Wahrnehmung von Bedrohungen und Gefahren nicht die gleiche. Unter diesem Gesichtspunkt wird der strategische Kompass, der derzeit entwickelt wird, sehr wichtig sein, da er gerade darauf abzielt, die Wahrnehmung von Bedrohungen und Risiken zu harmonisieren.

Der Rahmen, den wir definieren müssen, darf jedoch nicht Ausdruck der Präferenzen der mächtigsten Staaten sein. Denn kein Staat in Europa hat das Recht, anderen Lektionen zu erteilen, wenn es darum geht, die Bedrohungen und Interessen Europas zu definieren.  

Diese Definition ist keine einfache Aufgabe, aber sie ist auch nicht unmöglich, wenn wir das Problem konkret und nicht abstrakt angehen. So sind zum Beispiel französische Truppen derzeit in Estland stationiert. So wie in Mali neben französischen auch estnische Spezialeinheiten im Einsatz sind. Ich bin mir nicht sicher, dass ohne Europa die baltischen Länder in Afrika präsent wären.

Darüber hinaus konnten die nordischen und baltischen Staaten, die im besonderem Maße Cyber- und hybriden Bedrohungen ausgesetzt waren, auf die Unterstützung und Zusammenarbeit aller anderen europäischen Staaten und auch der EU zählen, die ein großes Instrumentarium entwickelt hat. Dies zeigt, dass wir nicht nur auf Zusammenarbeit, sondern auch auf Solidarität zählen können, wenn es darum geht, einander bei der Bewältigung des gesamten Spektrums von Bedrohungen zu helfen.

Strategische Autonomie und die transatlantische Verbindung

Wenn es um Bedrohungen geht, sind die Beziehungen der Union zur NATO und insbesondere zu den Vereinigten Staaten ein wichtiges Thema. Und auch ein ziemlich heikles. Die Standpunkte sind jedoch nicht so weit auseinander, wie man denken mag. Ich glaube, dass die Zeit, als die Notwendigkeit einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik noch verneint oder nicht ernst genommen wurde, vorbei ist.

Gleichzeitig bestreitet niemand den wesentlichen Charakter der transatlantischen Beziehungen, und niemand spricht sich für die Entwicklung einer vollkommen autonomen europäischen Truppe außerhalb der NATO aus, die nach wie vor den einzigen tragfähigen Rahmen für die territoriale Verteidigung Europas bildet.

„Nur ein handlungsfähigeres und damit autonomeres Europa kann sinnvoll mit Joe Biden zusammenarbeiten, um den Multilateralismus „wieder großartig zu machen“.“

Seit den Erklärungen von Warschau und Brüssel vom Juli 2016 bzw. Juli 2018 hat die Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO ein „beispielloses Niveau“ erreicht, wie in der Londoner Erklärung der Alliierten vom Dezember 2019 anerkannt wurde. Mit der Wahl von Joe Biden wird der transatlantische Dialog sicherlich fruchtbarer werden.

Von der Pandemiebekämpfung bis hin zu Handel, Sicherheit und Klima, oder bei großen Machtspielen, werden Europäer und Amerikaner eng zusammenarbeiten. Nur ein handlungsfähigeres und damit autonomeres Europa kann sinnvoll mit Joe Biden zusammenarbeiten, um den Multilateralismus „wieder großartig zu machen“.“  

Aus diesem Grund ist die Konsolidierung der europäischen Säule im Bereich Verteidigung und Sicherheit umso wichtiger. Und die Frage des Tempos, mit dem sie sich entwickelt, wird im Mittelpunkt der Debatte über die strategische Autonomie stehen. Einige wollen weiter gehen als andere, weil sie dies als politisches Ziel betrachten, das eine viel stärkere Mobilisierung voraussetzt.

Darüber hinaus kann die Atlantische Allianz nur dann wirklich funktionieren, wenn sie sich wie eine Beziehung zwischen einwilligenden und gleichberechtigten Partnern weiterentwickelt. Deshalb bin ich der Ansicht, dass die strategische Autonomie Europas voll und ganz mit einer stärkeren transatlantischen Bindung vereinbar und dafür sogar eine Voraussetzung ist.

Wenn das Verhältnis zwischen den Partnern statisch oder unausgewogen ist, wird es auf beiden Seiten zu Schuldzuweisungen kommen. Auf amerikanischer Seite gibt es Beschwerden darüber, dass die Europäer nicht genüg tun, um sich selbst zu verteidigen. Daher fragen sich die amerikanischen Bürger, warum sie Ländern helfen sollen, die nicht genug für ihre eigene Verteidigung ausgeben wollen. Wer kann das ihnen verdenken?

Auf europäischer Seite befürchten einige, dass im Hinblick auf die eigene diplomatische und militärische Autonomie der für diese Garantie gezahlte Preis zu hoch sein könnte. Sie argumentieren, dass die Vereinigten Staaten beispielsweise im Gegenzug für den militärischen Schutz, den sie Europa bieten, die Anschaffung amerikanischer Militärgüter fordern. Dadurch wird der Aufbau einer militärisch-industriellen Basis in Europa geschwächt.

Trotzdem machen wir Europäer pragmatische Fortschritte in diesem Bereich. So haben wir beispielsweise gerade eine neue Verordnung erlassen, die den Zugang Dritter zu SSZ-Projekten regelt. Darüber hinaus stehen wir im Begriff, den Europäischen Verteidigungsfonds mit einer entsprechenden Regelung zu verabschieden.

Der EVF und die SSZ sind sehr gute Beispiele für eine pragmatische strategische Autonomie. Europa schafft Kooperationsmechanismen und trägt zur Finanzierung eines europäischen Programms bei, mit dem die industrielle Basis Europas gestärkt werden soll, ohne die atlantische Solidarität zu untergraben. Vielmehr stehen die von den Mitgliedstaaten im Rahmen dieser Programme gemeinsam entwickelten Fähigkeiten auch mit den im Rahmen der NATO ermittelten Prioritäten im Einklang

Dies gilt auch für große zwischenstaatliche Industrieprojekte wie das Projekt „Flugzeug der Zukunft“ (SCAF), an dem Frankreich, Deutschland und Spanien teilnehmen. Diese Projekte dürften Europa stärken, ohne die transatlantischen Beziehungen zu beeinträchtigen. Daher müssen sie zum Erfolg führen. Aus diesem Grund müssen die derzeitigen industriebezogenen Missverständnisse zwischen den Partnern überwunden werden.

Die Arbeit an der strategischen Autonomie beginnt in Europa. Wenn wir in der Welt glaubwürdig bleiben wollen, wenn wir unsere industrielle Basis ausbauen wollen, müssen wir zwangsläufig eine europäische Verteidigungsindustrie aufbauen, die Bestandteil der industriellen Basis Europas ist. Wir müssen auch daran arbeiten, unsere erheblichen operativen Defizite zu überwinden.

Die strategische Autonomie ist nicht auf Sicherheit und Verteidigung beschränkt.

Wenn ich die Frage der strategischen Autonomie ausführlich unter politisch-militärischen Gesichtspunkten erörtert habe, denn so, weil ich von Anfang an erkannt habe, dass es sich dabei um die heikelste Dimension des Problems handelt.

 „Während die EU im Handelsbereich bereits strategisch autonom ist, bleibt in Bezug auf Finanzen und Investitionen noch viel zu tun.“

Sie ist jedoch nicht die einzige, weil die strategische Autonomie nicht auf Sicherheit und Verteidigung beschränkt ist. Sie umfasst vielmehr ein breites Spektrum von Themen, darunter Handel, Finanzen und Investitionen. Während die EU im Handelsbereich bereits strategisch autonom ist, bleibt in Bezug auf Finanzen und Investitionen noch viel zu tun.

Wir müssen die internationale Rolle des Euro ausbauen, um zu vermeiden, dass wir durch Sekundärsanktionen zum Verstoß gegen die eigenen Gesetze gezwungen werden, und um in Bezug auf Investitionsstandards für wesentlich bessere Ausgangsbedingungen gegenüber China zu sorgen. Aus diesem Grund ist ein transatlantischer Dialog über China sehr nützlich.

In all diesen Fragen haben wir begonnen, unsere Instrumente neu zu bewerten, um sie wirksamer zu gestalten. Dies ist eine große Veränderung in unserer internationalen Politik. Wir verfügen nun über einen Überprüfungsmechanismus für ausländische Investitionen, verstärkte Handelsinstrumente sowie ein wirksames Instrumentarium für 5G. Im nächsten Jahr kommt ein verbessertes Verfahren zur Überprüfung subventionierter Investitionen hinzu. All diese Instrumente tragen zur Stärkung unserer politischen Autonomie bei.

Diese Dynamik hat durch die COVID-19-Krise, die gezeigt hat, wie ein Gesundheitsproblem zu einem geopolitischen Thema werden kann, nur an Tempo gewonnen. Weder Masken noch Reagenzien oder Antibiotika sind an sich strategische Produkte. Sie werden aber dazu, wenn sie in einer sehr kleinen Zahl von Ländern produziert werden, die sich als potenzielle strategische Konkurrenten herausstellen.

Und was für Gesundheitsprodukte gilt, gilt auch für seltene Metalle, deren Produktion oder Verarbeitung von bestimmten Staaten beherrscht wird. Europa muss daher seine Lieferquellen diversifizieren und Anreize für Unternehmen schaffen, die ihren Standort verlagern wollen.

Die erst vor Kurzem gegründete Europäische Rohstoffallianz (ERMA) leistet einen konkreten Beitrag zur strategischen Autonomie Europas in der Zeit nach Covid-19. Partnerschaften zwischen Unternehmen, Wirtschaftsverbänden und Regierungen werden den Zugang zu 30 kritischen Rohstoffen sichern, indem sie zur Erhöhung der heimischen Produktion und zur Förderung des Recyclings beitragen und die Suche nach verlässlichen Lieferanten im Ausland vorantreiben.

Die Zahl der sensiblen Rohstoffe hat sich in den letzten zehn Jahren mehr als verdoppelt; dazu zählen neben Seltenerdmetallen Lithium, Titan und Bauxit. Die Allianz wird sich auf den dringendsten Bedarf konzentrieren: Stärkung der Resilienz der EU in der Wertschöpfungskette für Seltenerdmagnete und -motoren. Diese sind für wichtige industrielle Ökosysteme in der EU wie Automobilbau, erneuerbare Energien, Verteidigung und Luft- und Raumfahrt von entscheidender Bedeutung.

Die Allianz wird auch den Bedarf an anderen kritischen und strategischen Rohstoffen, u. a. für Materialien im Bereich der Energiespeicherung und -umwandlung, angehen.  In dieser Hinsicht liefert die 2017 gegründete Europäische Batterie-Allianz bereits bedeutende Ergebnisse. Bis 2025 wird die EU in der Lage sein, genug Batteriezellen herzustellen, um den Bedarf der europäischen Automobilindustrie zu decken – und sogar unsere Exportkapazitäten auszubauen. Auch dies ist strategische Autonomie!

Ein weiteres Thema, bei dem es um strategische Autonomie geht, sind Daten. Durch die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) haben wir bereits viel erreicht. Die wirkliche Herausforderung liegt jedoch in den Bereichen Industriedaten und Business-to-Business-Daten, für die es noch keine zufriedenstellenden internationalen Regelungen gibt. In einer Welt, in der Daten das Öl des 21. Jahrhunderts sein werden, darf Europa seine Daten nicht allein den Marktakteuren überlassen oder von Staaten konfiszieren lassen, für die der Schutz der Grundfreiheiten keine absolute Priorität darstellt. Es gibt ein echtes europäisches Modell in diesem Bereich, das sich behaupten muss. Eine europäische Stimme muss sich Gehör verschaffen.

Fazit

Bei der strategischen Autonomie handelt es sich nicht um eine Zauberformel, sondern um einen langfristigen Prozess, der dazu führen soll, dass die Europäer zunehmend ihr Schicksal in die eigene Hand nehmen.  Damit wir in einer immer raueren Welt, einer Welt, die uns zwingt, uns auf uns selbst zu verlassen, um unsere Zukunft zu garantieren, unsere Interessen und Werte verteidigen können.

Weitere Blog-Beiträge des Hohen Vertreters der EU Josep Borrell

Siehe auch

• France - Institut Francais de Relations Internationales (IFRI)
• Greece - Eliamep