El debate sobre la «autonomía estratégica europea» ha suscitado recientemente muchas controversias. Bienvenido sea este debate si nos da la ocasión de aclarar la cuestión, despejar ambigüedades y presentar propuestas concretas sobre cómo podemos avanzar.

Algunos ven en la autonomía estratégica una ilusión que es mejor olvidar, especialmente tras la victoria de Joe Biden. Otros consideran que es un imperativo político que debe perseguirse más que nunca. Y hay quienes sugieren, sin embargo, que debemos evitar antiguas disputas bizantinas y dar contenido práctico a estas palabras. Estoy de acuerdo con estos últimos.

Al abordar esta cuestión, no puedo resistir la tentación de parafrasear a un gran pensador francés, Montesquieu, en su famoso texto satírico titulado ¿Cómo ser un persa? «¡Ah, eso de ser estratégicamente autónomos, debe de ser una cosa extraordinaria! ¿Cómo podemos ser estratégicamente autónomos?»

Breve historia de un concepto consensuado

El concepto no es nuevo. De hecho, la autonomía estratégica forma parte del léxico convencional de la UE desde hace bastante tiempo. Nació en el ámbito de la industria de la defensa y, durante mucho tiempo, su uso se limitó a cuestiones de defensa y seguridad, y de ahí viene parte del problema.

Durante cierto tiempo, el debate se limitó a un enfrentamiento entre aquellos para los que la autonomía estratégica era un medio para recuperar el espacio político frente a los Estados Unidos, y otros, la mayoría de los Estados europeos, para los que tenía que evitarse, precisamente por miedo a acelerar el desentendimiento de Europa por parte de los Estados Unidos.

«La autonomía estratégica se ha ampliado a nuevos temas de naturaleza económica y tecnológica, como ha puesto de manifiesto la pandemia de covid-19».

Desde entonces, la autonomía estratégica se ha ampliado a nuevos temas de naturaleza económica y tecnológica, como ha puesto de manifiesto la pandemia de covid-19. Sin embargo, la dimensión de la seguridad sigue siendo predominante y sensible. Cada vez que me refiero a la «autonomía estratégica europea» alguien levanta la mano y pregunta: «¿Y qué pasa con la OTAN?», lo que demuestra que se sigue considerando a ambos como polos opuestos. Llegados a este punto hay que recordar algunos datos básicos.

El Consejo ya utilizó el concepto en noviembre de 2013, en relación con la industria de defensa, para reforzar la capacidad de la UE de convertirse en un mejor socio a través del desarrollo de la PCSD. En mayo de 2015, el Consejo de Asuntos Exteriores utilizó la misma terminología, que se desarrolló con más detalle en la Estrategia Global de la UE de 2016, con una referencia clara a «un nivel adecuado de autonomía estratégica».

La definición más reciente se encuentra en las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2016: «capacidad para actuar de manera autónoma cuando y donde sea necesario y, en la medida de lo posible, con los países asociados». El Consejo ha vuelto a utilizar este concepto de autonomía estratégica en 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 y últimamente, incluso en el Consejo Europeo de octubre de 2020, en su sentido más amplio. La CEP y el Reglamento sobre el Fondo Europeo de Defensa también lo han adoptado.

Cabe entonces preguntarse: ¿por qué deberíamos cuestionarlo ahora? El problema es que, a pesar de compartir un término acordado, no todos los Estados miembros lo entienden de la misma manera cuando se usa en diferentes ámbitos. Esta es la razón por la que, por ejemplo, la definición de las condiciones para la participación de terceros Estados en proyectos de la CEP fue tan delicada y difícil de acordar.

¿Por qué la autonomía estratégica es más importante que nunca?

Porque el mundo ha cambiado. Sin ser «autónomos» es difícil declarar que somos una «unión política» capaz de actuar como «actor global» y como «Comisión geopolítica». ¿Cuáles son pues los factores que hacen que este concepto sea más pertinente que nunca?

El primero es que el peso de Europa en el mundo está disminuyendo. Hace treinta años, representábamos una cuarta parte de la riqueza mundial. Se prevé que en 20 años no representemos más del 11 % del PIB mundial, muy por detrás de China, que representará el doble, y por debajo del 14 % que corresponderá a los Estados Unidos, al mismo nivel que la India.

Las dos próximas décadas van a ser cruciales porque China las utilizará para convertirse en la primera potencia mundial, antes de tener que enfrentarse a nuevas limitaciones demográficas, que ralentizarán su crecimiento. En ese caso, probablemente la India podría hacerse cargo del relevo.

La conclusión es sencilla. Si no actuamos juntos ahora, seremos irrelevantes, como muchos señalan de forma convincente. La autonomía estratégica es, desde esta perspectiva, un proceso de supervivencia política. En este contexto, nuestras alianzas tradicionales siguen siendo esenciales, pero no serán suficientes, puesto que las diferencias de poder se están reduciendo, el mundo será más transaccional y todas las potencias, incluida Europa, tenderán a ser también más transaccionales. Es una verdad ineludible.

«Estamos en una situación en la que la interdependencia económica se está volviendo políticamente muy conflictiva».

El segundo factor tiene que ver con la transformación de la interdependencia económica en la que, como europeos, hemos invertido mucho, en particular a través de la defensa del multilateralismo. Hoy estamos en una situación en la que la interdependencia económica se está volviendo políticamente muy conflictiva. Y lo que tradicionalmente se llamaba poder blando se está convirtiendo en un instrumento de poder coercitivo.

La crisis de la covid-19 ha puesto de manifiesto el carácter fundamentalmente asimétrico de la interdependencia y la vulnerabilidad de Europa. La ciencia, la tecnología, el comercio, los datos y las inversiones se están convirtiendo en fuentes e instrumentos de presión de la política internacional.

Se trata de un cambio muy importante que debería llevarnos a reforzar todos los instrumentos, y no solo los de seguridad y defensa, en particular las competencias e instrumentos de la Comisión, que tenemos a nuestra disposición para defender nuestros intereses.

Otra razón importante es que el interés del mundo bascula hacia Asia, especialmente en la política estadounidense. Esta tendencia no comenzó con el gobierno de Trump. El Gobierno de Obama decidió inicialmente retirar el último tanque estadounidense en 2013. Sin embargo, a raíz de la crisis en Ucrania, decidió volver a enviar, de forma rotatoria, una brigada blindada. No obstante, el objetivo más amplio sigue siendo el mismo, como también ha declarado recientemente el ministro de Defensa alemán: «Solo si nos tomamos en serio nuestra propia seguridad, los Estados Unidos harán lo mismo». No puedo estar más de acuerdo.

«En conflictos como los de Nagorno Karabaj, Libia y Siria estamos asistiendo a una exclusión de Europa en la resolución de conflictos, en beneficio de Rusia y Turquía».

Además, hoy en día Europa se enfrenta en su periferia a una serie de conflictos o tensiones en el Sahel, Libia y el Mediterráneo oriental. En estos tres casos, Europa debe actuar aún más, y por sí sola, porque estos problemas no afectan principalmente a los Estados Unidos.

Como escribió un investigador polaco, «los EE.UU. dejarán de participar en operaciones militares a gran escala en África y Oriente Próximo y cederán a Europa las intervenciones en estas crisis y la resolución de conflictos en las zonas próximas a Europa» (enlace externo).

Por lo tanto, tenemos que colmar muchas lagunas y deficiencias en materia de capacidades y estar presentes y activos en ámbitos en los que nuestros intereses están en juego. En conflictos como los de Nagorno-Karabaj, Libia y Siria estamos asistiendo a una especie de «Astanización» de conflictos regionales (en referencia al denominado «formato de Astaná» en Siria) que conduce a la exclusión de Europa de la resolución de conflictos regionales, en beneficio de Rusia y Turquía.

¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Cómo podemos remediar esta situación?, ¿Deberíamos acostumbrarnos a ella? Estas preguntas concretas deben plantearse en el marco de la autonomía estratégica. En estas cuestiones, la referencia exclusiva a la OTAN ya no es suficiente.

Los europeos siguen teniendo una percepción diferenciada del riesgo

Ahora, a pesar de un amplio acuerdo, las cosas se complican a la hora de definir las implicaciones concretas de esta orientación y el nivel de autonomía estratégica que supone. Podemos ser más o menos autónomos, dependiendo de las cuestiones y de los agentes implicados.

Además, estoy bien situado para saber que no todos los Estados europeos ven los problemas a través de las mismas lentes, ya que no comparten la misma historia ni la misma geografía. Y, en consecuencia, no tienen las mismas percepciones estratégicas.

Aunque los Estados miembros de la UE están generalmente de acuerdo en que se enfrentan a los mismos riesgos, la percepción de estos riesgos es necesariamente diferente. En el este, en el sur o en el sudeste, la percepción de amenazas y peligros no es la misma. Desde este punto de vista, la Brújula Estratégica que se encuentra actualmente en fase de desarrollo será muy importante, ya que su objetivo es precisamente armonizar la percepción de las amenazas y los riesgos.

Sin embargo, el marco que debemos definir no puede ser la expresión de las preferencias de los Estados más poderosos, porque ningún Estado de Europa tiene derecho a dar lecciones a los demás cuando se trata de definir las amenazas y los intereses de Europa.

Esta definición es una tarea difícil, pero no imposible si abordamos el problema de manera concreta y no en términos abstractos. Por ejemplo, actualmente hay fuerzas francesas estacionadas en Estonia. Al igual que hay fuerzas especiales estonias que participan junto a Francia en Mali. No estoy seguro de que, sin Europa, los países bálticos estarían presentes en África.

Además, los países nórdicos y bálticos que se encontraban a la vanguardia de las amenazas cibernéticas e híbridas han podido contar con el apoyo y la cooperación de todos los demás Estados europeos y de la UE, que ha desarrollado un amplio conjunto de herramientas contra estas amenazas. Esto demuestra que no solo existe cooperación, sino también solidaridad para ayudarse mutuamente a hacer frente a todo el espectro de amenazas.

Autonomía estratégica y vínculo transatlántico

Cuando se habla de amenazas, un asunto importante es el de la relación de la Unión con la OTAN y, en particular, con los Estados Unidos. Es un tema bastante sensible. Sin embargo, las posiciones no están tan alejadas como podría pensarse. Creo que ya ha pasado el tiempo en el que se rechazaba o no se tomaba en serio la necesidad de una política exterior y de seguridad común.

Al mismo tiempo, nadie cuestiona ya el carácter vital de la relación transatlántica y nadie aboga por el desarrollo de una fuerza europea totalmente autónoma fuera de la OTAN, que sigue siendo el único marco viable para garantizar la defensa territorial de Europa.

«Solo una Europa más capaz y, por tanto, más autónoma puede trabajar de manera significativa con el gobierno de Joe Biden para ‘volver a hacer grande al multilateralismo’».

Desde las Declaraciones de Varsovia y Bruselas de julio de 2016 y julio de 2018, la cooperación entre la UE y la OTAN ha alcanzado un «nivel sin precedentes», como se reconoció en la Declaración de los líderes aliados en Londres, en diciembre de 2019. Sin duda, la elección de Joe Biden hará que el diálogo transatlántico sea más fructífero.

Los europeos y los estadounidenses colaborarán estrechamente en todas las áreas: desde la respuesta a la pandemia al comercio, la seguridad y el clima, y ante los grandes equilibrios de poder. Solo una Europa más capaz y, por tanto, más autónoma puede trabajar de manera significativa con el gobierno de Joe Biden para ‘volver a hacer grande al multilateralismo’.

Esta es la razón por la que es más necesaria la consolidación del pilar europeo de defensa y seguridad. El ritmo con el que se desarrolle estará en el centro del debate sobre la autonomía estratégica. Algunos quieren ir más lejos que otros, porque lo ven como un objetivo político que implica una movilización mucho más fuerte.

Además, la Alianza Atlántica solo puede funcionar realmente si se comporta como una relación cambiante entre socios conscientes e iguales. Por eso creo que la autonomía estratégica europea es plenamente compatible con un vínculo transatlántico más fuerte, e incluso es una condición previa para ello.

Si la relación entre sus miembros es estática o desequilibrada, acabará generando reproches por ambas partes. Por parte estadounidense, se denuncia que los europeos no hacen esfuerzos suficientes para defenderse y, por ello, los ciudadanos estadounidenses se preguntan por qué deberían ayudar a los países que no quieren gastar en su propia defensa. ¿Quién podría culparles por ello?

Por parte europea, algunos temen que el precio pagado por esta garantía sea demasiado fuerte en términos de autonomía diplomática y militar. Pueden alegar que, a cambio de la protección militar que ofrecen a Europa, los Estados Unidos exigen, por ejemplo, que se adquiera equipo militar estadounidense, debilitando, de este modo, la creación de una base industrial militar en Europa.

No obstante, los europeos conseguimos avanzar pragmáticamente en este ámbito. Por ejemplo, acabamos de adoptar un nuevo Reglamento que regula el acceso de terceros a los proyectos de la CEP. Además, estamos a punto de adoptar el Fondo Europeo de Defensa con disposiciones equivalentes.

El FED y la CEP ilustran muy bien esta autonomía estratégica pragmática. Europa está creando mecanismos de cooperación y contribuyendo a la financiación de un programa europeo destinado a reforzar la base industrial europea sin socavar la solidaridad atlántica. Por el contrario, las capacidades desarrolladas conjuntamente por los Estados miembros en el marco de estos regímenes responden también a las prioridades identificadas en el seno de la OTAN.

Lo que vale para estos proyectos vale también para los grandes proyectos industriales intergubernamentales, como el proyecto Aeronaves del Futuro (SCAF), en el que participan Alemania, España y Francia. Es de esperar que estos proyectos refuercen Europa sin perjudicar la relación transatlántica y, por esta razón, deben tener éxito. Esta es la razón por la que debemos superar los actuales malentendidos industriales con nuestros socios.

El trabajo sobre la autonomía estratégica comienza en primer lugar por nosotros, en Europa. Si queremos seguir siendo una referencia para el mundo, si queremos desarrollar nuestra base industrial, hemos de desarrollar necesariamente una industria europea de defensa como un componente de la base industrial europea. También tenemos que trabajar para reducir nuestras importantes brechas operativas.

La autonomía estratégica no se limita a la seguridad y la defensa

Si he abordado la cuestión de la autonomía estratégica con cierta amplitud bajo el prisma político-militar, es porque, como he reconocido desde el principio, esta es la dimensión más sensible del problema.

«Si bien en el comercio la UE ya es estratégicamente autónoma, en lo que se refiere a la financiación y la inversión queda aún trabajo por hacer».

Sin embargo, no es la única, porque los intereses de la autonomía estratégica no se limitan a la seguridad y la defensa. Se aplican a una amplia gama de cuestiones, como el comercio, las finanzas y las inversiones. Si bien en el comercio la UE ya es estratégicamente autónoma, en lo que se refiere a la financiación y la inversión, queda aún trabajo por hacer.

Tenemos que desarrollar el papel internacional del euro, para evitar vernos forzados a infringir nuestra propia legislación bajo el peso de sanciones secundarias y garantizar unas condiciones de competencia mucho mejores con China en lo que respecta a las normas de inversión. Esta es la razón por la que un diálogo transatlántico sobre China es muy útil.

En todas estas cuestiones, hemos empezado a evaluar de nuevo nuestros instrumentos para hacerlos más eficaces, lo que supone un gran cambio en la política internacional. Ahora disponemos de un mecanismo de control de las inversiones extranjeras, instrumentos comerciales reforzados, herramientas útiles para la 5G y dispondremos, el próximo año, de un mejor control de las inversiones subvencionadas. Todos estos instrumentos contribuyen a la construcción de nuestra autonomía política.

Este movimiento se ha visto acelerado por la crisis de la covid-19, que ha demostrado cómo un asunto como la salud podría convertirse en una cuestión geopolítica. Las mascarillas, los reactivos o los antibióticos no son, en sí mismos, productos estratégicos. Sin embargo, cuando son producidos por un número muy reducido de países que resultan ser rivales estratégicos potenciales, sí se convierten en productos estratégicos.

Y lo mismo ocurre con los metales raros, cuya producción y transformación está controlada por algunos Estados. Europa necesita, por lo tanto, diversificar sus fuentes de suministros y ofrecer incentivos a las empresas que deseen reubicarse.

El reciente lanzamiento de la Alianza Europea de Materias Primas (ERMA) es una contribución concreta a la autonomía estratégica europea tras la covid-19. La asociación de empresas, asociaciones empresariales y gobiernos garantizará el acceso a 30 insumos críticos, mediante el aumento de la producción nacional, el reciclaje y la búsqueda de proveedores de confianza fuera de la UE.

La lista de materiales sensibles se ha duplicado con creces en la última década e incluye las tierras raras, además del litio, el titanio y la bauxita. La alianza se centrará en las necesidades más acuciantes: La resiliencia de la UE en lo que se refiere a los imanes de tierras raras y a la cadena de valor de los motores es vital para los ecosistemas industriales clave de la UE, como el sector del automóvil, las energías renovables, la defensa y el sector aeroespacial.

La alianza abordará otras necesidades críticas y estratégicas de materias primas, incluidas las relacionadas con los materiales para el almacenamiento y la conversión de energía. A este respecto, la creación en 2017 de la Alianza Europea de Baterías está produciendo ya resultados significativos. De aquí a 2025, la UE podrá producir suficientes células de baterías para satisfacer las necesidades de la industria automovilística europea, e incluso desarrollar nuestra capacidad de exportación. ¡Esto también es autonomía estratégica!

Otro asunto en el que está en juego la autonomía estratégica es el de los datos. Mucho se ha logrado ya gracias al RGPD, pero el reto será el de los datos industriales y los datos entre empresas (B2B) para los que no existe una regulación internacional satisfactoria, y eso en un mundo en el que los datos se consideran el petróleo del siglo XXI.

Europa no puede tener sus datos exclusivamente en manos de los agentes del mercado o hacer que sean confiscados por Estados cuya protección de las libertades no es una prioridad absoluta. Hay un verdadero modelo europeo en este ámbito que va a perdurar y la voz de Europa tiene que hacerse oír.

Conclusión

La autonomía estratégica no es una varita mágica, sino un proceso a largo plazo para que los europeos tomen, cada vez más, las riendas de su destino, para defender nuestros intereses y valores en un mundo cada vez más hostil, un mundo que nos obliga a confiar en nosotros mismos para garantizar nuestro futuro.

More blog posts by EU High Representative Josep Borrell