„Nach der Annahme der neuen globalen Sanktionsregelung der EU im Bereich der Menschenrechte werden wir rasch gegen Menschenrechtsverletzer vorgehen können, wo immer die Menschenrechtsverletzungen begangen wurden.“

Im Dezember 2019 – ich war gerade vier Tage im Amt – habe ich an der gemeinsamen Sitzung des Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente teilgenommen, um die politischen Prioritäten zu erörtern, die ich mir für meine Amtszeit gesetzt habe. Diese Sitzung fand in demselben Raum statt, in dem meine Anhörung als designierter Hoher Vertreter/Vizepräsident stattgefunden hatte.

Die Abgeordneten des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente machten zahlreiche Vorschläge, wo und wie die Europäische Union ihr auswärtiges Handeln verstärken könnte. Vor allem ist mir die Frage von Rihards Kols, eines Abgeordneten aus Lettland, im Gedächtnis geblieben. Er fragte, ob ich einen „europäischen Magnitsky Act“ befürworten würde. Ich gab zur Antwort, dass ich generell für ein entschlossenes Vorgehen der EU in Menschenrechtsfragen sei, aber zugeben müsse, mir nicht ganz darüber im Klaren zu sein, was genau mit seiner Frage gemeint sei.

Der „Magnitsky Act“ als Modell

Für alle, denen dieses Gesetz kein Begriff ist: bei dem sogenannten „Magnitsky Act“, früher auch bekannt als „Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act“, handelt es sich um ein mit der Unterstützung beider Parteien vom US-Kongress verabschiedetes Gesetz, das im Dezember 2012 von Präsident Barack Obama unterzeichnet wurde. Es sollte dazu dienen, die russischen Amtsträger zu bestrafen, die für den Tod des russischen Fachanwalts für Steuerrecht Sergei Magnitski, der 2009 in einem Moskauer Gefängnis starb, verantwortlich waren.

„Mich hat die Vorstellung überzeugt, mit einer globalen Sanktionsregelung gegen Menschenrechts­verletzungen vorgehen zu können, anstatt wie bisher auf Einzelfallbasis tätig werden zu müssen.“

Sobald ich mich gründlich mit dem Dossier befasst hatte, hat mich die Vorstellung überzeugt, mit einer globalen Sanktionsregelung gegen Menschenrechtsverletzungen vorgehen zu können, anstatt wie bisher auf Einzelfallbasis tätig werden zu müssen. Nur ein paar Tage später, als ich zum ersten Mal an einer Tagung des Rates (Auswärtige Angelegenheiten) teilnahm, konnte eine politische Einigung aller Mitgliedstaaten erreicht werden, mit der Ausarbeitung einer solchen Regelung zu beginnen. Die Initiative hierzu war ursprünglich von den Niederlanden ausgegangen. Ich schloss die Pressekonferenz mit den Worten, dass ein starker Konsens bestünde, die vorbereitende Arbeit einzuleiten, und fügte hinzu, dass dies eine konkrete Maßnahme sei, mit der die EU ihre weltweit führende Rolle in Menschenrechtsfragen bekräftigen würde.

Langwierige Beratungen über den Anwendungsbereich der neuen Regelung

In den folgenden Monaten berieten die Mitgliedstaaten intensiv über die Parameter und den Anwendungsbereich der neuen Sanktionsregelung: sie erörterten, welche Maßnahmen unter die Regelung fallen würden und welche Sanktionen verhängt werden könnten. Sobald sie zu einer allgemeinen politischen Einigung gelangt waren, haben der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und die Dienststellen der Kommission die einschlägigen Rechtsdokumente ausgearbeitet, die vom Rat gebilligt werden müssen, damit die neue Regelung mit Leben gefüllt werden kann. Rechtlich liegt die endgültige Entscheidung über Sanktionen in der Tat beim Rat, es war jedoch äußerst wichtig, in dieser Frage die politische Unterstützung der Kommission zu haben. Es war außerordentlich hilfreich, dass Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer ersten Rede zur Lage der Union ausdrücklich auf die neue Sanktionsregelung zu sprechen kam.

„Es war sehr wichtig, die Unterstützung der Kommission für die neue Sanktionsregelung zu haben, und ganz besonders wichtig war, dass Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union darauf zu sprechen kam.“

Das Verfahren zur Verabschiedung der Regelung war kompliziert und langwierig. Obwohl die Regelung zu den politischen Prioritäten gehört, war es wichtig, den Beratungen Zeit zu geben, um ein gemeinsames Verständnis und eine übereinstimmende Zielvorstellung aller Beteiligten sicherzustellen und den notwendigen Konsens herzustellen. Die EU beruht auf gemeinsam vereinbarten Verfahren und institutionellen Vorschriften, die wir einhalten müssen, auch wenn das zeitraubend sein kann. In diesem speziellen Fall müssen sich die Kommission und der Rat im Einklang mit den Verträgen auch über ihre jeweiligen Zuständigkeiten hinsichtlich der Durchführung der Sanktionsregelung einigen.

Ein sehr komplexes Verfahren

Und das macht das Verfahren so komplex: Es sind jetzt zwei Vorschläge, die dem Rat zur Billigung vorgelegt werden: ein Vorschlag für einen Beschluss des Rates und ein Vorschlag für eine Verordnung des Rates. Der Ratsbeschluss, zu dem ich in meiner Eigenschaft als Hoher Vertreter nach Beratung mit meinen Außenministerkolleginnen und -kollegen den Vorschlag vorgelegt habe, dient dazu, die politische und die rechtliche Grundlage der neuen Regelung festzuschreiben. Bei dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates handelt es sich um einen gemeinsamen Vorschlag des Hohen Vertreters und der Europäischen Kommission. Die Verordnung ergänzt den Ratsbeschluss und stellt EU-weit eine einheitliche Anwendung der Sanktionen sicher.

Nachdem die Kommission den gemeinsamen Vorschlag für eine Verordnung des Rates gebilligt hatte, wurde das Maßnahmenpaket dem Rat am 19. Oktober zur Beratung und zur Annahme durch die Mitgliedstaaten vorgelegt. Hier sei daran erinnert, dass Einstimmigkeit erforderlich ist, sodass noch immer Änderungen vorgenommen werden können.

Sie sehen also: die Verfahren zur Annahme eines Rechtsakts sind komplex. Und natürlich stellt sich die Frage, was genau die Regelung nach ihrer Annahme dann bewirken wird und was im Vergleich zur aktuellen Situation dann anders und besser sein wird.

Wir haben uns davon leiten lassen, dass unter gleichgesinnten Ländern immer stärker der Wunsch aufkam, Regelungen zu schaffen, die dem US-amerikanischen Magnitski-Gesetz, dem US‘ Global Magnitsky Act.(link is external) vergleichbar wären. Allerdings ist unsere Regelung diesem Gesetz vom allgemeinen Ziel her zwar sehr ähnlich, in ihrem Anwendungsbereich jedoch weicht sie stark davon ab. Die europäische Regelung betrifft ausschließlich schwere Menschenrechtsverletzungen, wohingegen unter das amerikanische Gesetz auch der Kampf gegen Korruption fällt.

„Zu viele Menschenrechtsverletzer sind überzeugt, dass sie ungestraft davonkommen. Deshalb ist es das Hauptziel der neuen Sanktionsregelung, ihnen zu zeigen, dass diese Rechnung nicht aufgeht.“

Zu viele Menschenrechtsverletzer sind überzeugt, dass sie ungestraft davonkommen. Deshalb ist es das Hauptziel der neuen Sanktionsregelung, ihnen zu zeigen, dass diese Rechnung nicht aufgeht.

Die aktuelle Sanktionsregelung - eine länderspezifische Regelung

Gegenwärtig setzt die EU Sanktionen als Teil ihres Instrumentariums zur Förderung der Achtung der Menschenrechte ein, neben Handelsregelungen, Dialogen, finanzieller Unterstützung usw. Wir beschließen finanzielle Sanktionen und Reiseverbote und verhängen manchmal flankierend sektorale Beschränkungen, beispielsweise betreffend den Verkauf von Waffen oder anderer Ausrüstung, die zu interner Repression verwendet werden kann. Aber wenn wir solche Sanktionen verhängen, so geschieht dies durch rein länderspezifische Regelungen. Bekannt sind unsere Sanktionen gegen Syrien, Libyen, Venezuela, Belarus und Myanmar.

„Wir brauchen eine globale Regelung, damit wir flexibler reagieren können und nicht jedes Mal für jeden einzelnen Fall einen spezifischen Rechtsrahmen schaffen müssen.“

Wir brauchen eine globale Regelung, damit wir flexibler reagieren können, wenn es gilt, Menschenrechtsverletzer zu verfolgen, unabhängig davon, wo sie sich befinden, und damit wir nicht jedes Mal für jeden einzelnen Fall einen spezifischen Rechtsrahmen schaffen müssen. Die neue Sanktionsregelung wird uns ein schnelleres und effizienteres Vorgehen ermöglichen.

Nächster Schritt: die Annahme durch den Rat

Wie gesagt, der nächste Schritt in dem Verfahren liegt bei den Mitgliedstaaten, die das Maßnahmenpaket im Rat einstimmig annehmen müssen. Ich hoffen, dass dies bis zur Tagung des Rates (Auswärtige Angelegenheiten) möglich sein wird. Damit wäre ziemlich genau ein Jahr vergangen, seit die Außenministerinnen und -minister die Schaffung einer derartigen Regelung beschlossen haben. Und es wäre eine angemessene Geste, um den 10. Dezember, den Tag der Menschenrechte, zu begehen, den Tag, an dem die Generalversammlung der Vereinten Nationen im Jahr 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte angenommen hat.