«Il ne faut pas chercher bien loin l’origine des divisions entre États membres dans le domaine de la politique étrangère: l’histoire, la géographie et l’identité. Ce qui compte, c’est ce que nous en faisons.»

Lors de la dernière réunion du Conseil européen, les dirigeants ont fourni leurs orientations stratégiques sur nombre de grandes questions de politique étrangère allant de nos relations avec la Chine au conflit au Haut-Karabakh, en passant par l’empoisonnement d’Aleksei Navalny. En ce qui concerne la Méditerranée orientale, nous poursuivrons le dialogue avec la Turquie sur les questions en suspens. Les dirigeants européens m’ont en outre chargé d’organiser une conférence multilatérale qui pourrait aborder des problèmes nécessitant des solutions multilatérales, incluant les questions de délimitation maritime, de sécurité, d’énergie, de migration et de coopération économique. Même si notre préférence va à des relations constructives, la ligne politique est claire: en cas de nouvelles actions de la Turquie violant le droit international, l’UE utilisera les options dont elle dispose.

Les dirigeants ont pris la décision importante de finalement imposer des sanctions à la Biélorussie. Il est vrai que cette décision a mis du temps à venir: près de deux mois se sont en effet écoulés depuis les élections présidentielles truquées. Nombreux sont les observateurs et les commentateurs à avoir souligné le fait (lien externe) que les divisions entre États membres ont entravé notre capacité collective à prendre position, même sur les sujets intrinsèquement liés au principe fondateur de l’UE. En bref, notre crédibilité était en jeu.

De tout temps, l’UE s’est heurtée à ce genre de fractures dans ses efforts déployés pour élaborer une politique étrangère commune. On peut notamment citer l'éclatement de la Yougoslavie, le processus de paix au Proche-Orient, la guerre contre l’Iraq en 2003, l’indépendance du Kosovo ou les actions chinoises en mer de Chine méridionale.

Ce n’est certes pas la première fois que nous nous divisons. De tout temps, l’UE s’est heurtée à ce genre de fractures dans ses efforts déployés pour élaborer une politique étrangère commune. On ne compte plus les exemples, tels que l'éclatement de la Yougoslavie, le processus de paix au Proche-Orient, la guerre contre l’Iraq en 2003, l’indépendance du Kosovo ou encore les actions chinoises en mer de Chine méridionale, où les divisions entre États membres ont ralenti ou paralysé le processus décisionnel de l’UE, voire l’ont vidé de sa substance.

Il n’est pas difficile d’en trouver les raisons sous-jacentes: l’histoire, la géographie et l’identité. Les États membres contemplent le monde à travers différents prismes et il n’est pas facile de mélanger ces 27 manières différentes de définir ses intérêts nationaux en vue d’obtenir un intérêt européen commun et unifié. Ayant été ministre espagnol des affaires étrangères, j’ai eu l’occasion de m’assoir de part et d’autre de la table des négociations. Je ne sais que trop bien qu’au Conseil nous débattons d’une ligne commune de l’UE, mais que sitôt de retour au pays, chaque ministre s’emploie avant tout à conduire la politique étrangère de son pays, avec ses propres priorités et lignes rouges.  

La véritable question à se poser est la suivante: que pouvons-nous faire pour que les choses changent? Pour moi, il est évident que la réponse réside, sur le long terme, dans la formation d’une culture stratégique commune: plus les Européens seront nombreux à s’accorder sur la manière dont ils perçoivent le monde et ses problèmes et plus ils s’entendront sur les mesures à prendre pour y remédier. C’est en partie ce que nous avons l’intention de faire dans le cadre de nos travaux relatifs à une «boussole stratégique». Mais il s’agit là d’un processus qui s’inscrit dans la durée. Entre-temps, nous devons être capables de prendre des décisions collectives en temps réel sur des sujets délicats.

Et cela nous amène à la question de savoir comment nous prenons des décisions en matière de politique étrangère. Des décennies durant, nous étions d’accord sur le fait que les décisions relatives à la politique étrangère et de sécurité devaient être prises à l’unanimité, chaque pays possédant un droit de véto. En matière de politique étrangère, nous travaillons beaucoup sur des variables discrétisées plutôt que sur des variables continues. Il s’ensuit que nos décisions sont de nature binaire: soit on reconnaît un gouvernement, soit on ne le reconnaît pas, soit on lance une opération de gestion de crises, soit on n’en lance pas. Cette façon de faire est source de nombreux blocages et paralysies. De même, il est d’autres domaines d’action importants, tels que la fiscalité ou le budget pluriannuel de l’UE, où la règle de l’unanimité a aussi généré de graves difficultés lorsqu’il s’est agi de trouver des solutions adéquates.

Le contraste est grand avec les domaines où l’UE peut prendre des décisions à la majorité qualifiée (55 % des États membres et 65 % de la population), du marché unique aux questions climatiques en passant par les questions de migration. Pourtant, on ne peut pas dire que les règles du marché ou les objectifs climatiques soient des sujets secondaires et moins sensibles. De grands intérêts nationaux y sont en fait en jeu, et l’on y trouve autant de pommes de discorde qu’en politique étrangère.

Ce qui compte dans l’UE, ce n’est pas tant la manière dont une discussion s’engage, mais la manière dont elle se conclut.

Il est frappant, sinon, de constater que même dans les domaines où l’UE peut décider à la majorité qualifiée, elle n’y recourt pas la plupart du temps. Pourquoi cela? Parce que la philosophie du club est de rechercher des compromis et l’adhésion de tous. Pour ce faire, cependant, il est nécessaire que tous les États membres aillent de l’avant et œuvrent pour l’unité. Se borner à camper sur ses positions génère des blocages. Et c’est là qu’il importe de pouvoir disposer de l’option de la majorité qualifiée, non pour l’utiliser, mais pour inciter les États membres à progresser et à rechercher des terrains d’entente. C’est ainsi, politique étrangère mise à part, que l’UE est à même de prendre des décisions sur d’importantes questions aux enjeux considérables, même si ses États membres sont divisés. Ce qui compte dans l’UE, ce n’est pas tant la manière dont une discussion s’engage, mais la manière dont elle se conclut.

Dès mon entrée en fonction, j’ai soutenu la thèse selon laquelle, en matière de politique étrangère, le meilleur moyen pour nous d’échapper à la paralysie et aux retards inhérents à la règle de l’unanimité consistait à accepter que certaines décisions soient prises sans que l’unanimité des 27 soit requise. En février dernier, alors que les discussions sur le lancement de l'opération IRINI visant à faire respecter l'embargo sur les armes imposé à la Libye étaient au point mort, j’ai demandé, lors du Conseil de sécurité de Munich (lien externe), dans quelle mesure il était raisonnable qu’un pays qui ne participerait de toute façon pas à l’opération navale, faute de posséder une marine, empêche les 26 autres d’aller de l’avant.

Soyons clairs: nous ne pourrons voter à la majorité dans tous les cas de figure. En revanche, nous pourrions y recourir pour certaines questions ayant donné lieu à de fréquents blocages par le passé (parfois pour des raisons sans aucun rapport), telles que les déclarations ou les sanctions relatives aux droits de l’homme. Dans son discours sur l’état de l’Union, la présidente Von Der Leyen a réitéré cette proposition (à vrai dire, c’est la partie de son discours qui lui a valu la plus grande salve d’applaudissements).

Depuis lors, un débat renouvelé a lieu sur les mérites et les risques liés à cette idée. Par exemple, le président du Conseil européen a averti que le fait d’abandonner la règle de l’unanimité risquerait de priver l’Union de la légitimité et de l'adhésion nécessaires à la mise en œuvre de toute décision. C’est là en effet un aspect d’importance. D’autres (lien externe) ont mis en avant le fait que le véto national constitue «une police d’assurance ou un frein de secours» qui permet aux petits pays de préserver leur capacité à défendre leurs intérêts nationaux supérieurs (que les grands pays peuvent protéger sans même avoir besoin d’un droit de véto).

Attention, l’abandon de la règle de l’unanimité ne serait pas la solution miracle. Mais nous devons mettre en place des mesures incitatives appropriées pour susciter le rapprochement entre États membres. Se contenter d’appeler à l’unité ne suffit pas.

Je salue ce débat. J'ai bien conscience que l’abandon de la règle de l’unanimité n’est pas la solution miracle. Mais nous devons discuter de la manière de mettre en place des mesures incitatives appropriées pour susciter le rapprochement entre États membres. Se contenter d’appeler à l’unité ne suffit pas. Le genre de décisions que nous prenons et leur degré de crédibilité dépendent dans une large mesure de la manière dont nous les prenons.

Certaines possibilités me semblent adéquates pour aller de l’avant, possibilités qu’il convient d’évaluer et d’examiner.

Peut-être vaudrait-il mieux, parfois, accepter de publier rapidement une déclaration substantielle à 25 que d’attendre plusieurs jours avant de parvenir au plus petit dénominateur commun à 27?

Peut-être vaudrait-il mieux également ne pas penser uniquement en termes d’introduction du vote à la majorité qualifiée, mais aussi en termes d’«abstention constructive». C’est là une possibilité permettant à un pays de s’abstenir sans empêcher l’union d’avancer. C’est ainsi que la mission EULEX au Kosovo a été lancée en 2006.

Enfin, comme nous n’allons certainement pas abandonner la règle de l’unanimité tous azimuts, peut-être pourrions-nous définir des domaines, des outils et des instruments pour lesquels l’expérimentation de cet abandon ferait davantage sens (sanctions, déclarations, démarches, par exemple), et réfléchir alors aux genres de sauvegardes à mettre en place.

J’espère que dans les semaines et les mois à venir, par exemple dans le cadre de la conférence sur l’avenir de l’Europe, nous pourrons débattre des avantages et des inconvénients de ces options, en ayant bien à l’esprit l’urgence qu’il y a à protéger la capacité d’action de l’UE dans un monde dangereux.

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