Почему Европейская Комиссия предлагает учредить Механизм трансграничного углеродного регулирования?

Европейский Союз играет ведущую роль в международной борьбе с изменением климата. Европейский зеленый курс наметил четкий путь к достижению амбициозной цели ЕС по сокращению выбросов углерода на 55% от уровня 1990 года к 2030 году и достижению климатической нейтральности к 2050 году.

Представленный в июле 2021 года пакет законопроектов является неотъемлемой частью нашей стратегии по достижению этих климатических целей и укрепит позицию ЕС в качестве одного из мировых лидеров в борьбе с изменением климата. В контексте этой деятельности Механизм трансграничного углеродного регулирования (CBAM) является мерой климатической политики, способствующей предотвращению риска утечки углерода и достижению повышенных целевых показателей ЕС по смягчению последствий изменения климата при соблюдении правил ВТО.

Изменение климата — это глобальная проблема, требующая глобальных решений. Поскольку мы повышаем собственные климатические цели, а в странах, не входящих в ЕС, преобладает менее жесткая экологическая и климатическая политика, существует высокий риск так называемой утечки углерода. Она возникает, когда расположенные в странах ЕС компании переносят углеродоемкое производство за границу, чтобы воспользоваться там более мягкими стандартами, или когда произведенные в ЕС товары вытесняются более углеродоемкими импортными товарами. Такая утечка углерода может сместить выбросы за пределы Европы и таким образом серьезно подорвать усилия ЕС и других стран мира по борьбе с изменением климата. Механизм трансграничного углеродного регулирования уровняет углеродные издержки для произведенных в ЕС товаров и импортируемых товаров, а также не позволит свести на нет климатические усилия ЕС в случае переноса производства в страны с менее строгим регулированием.    

Что такое Механизм трансграничного углеродного регулирования?

Механизм трансграничного углеродного регулирования, разработанный с учетом правил Всемирной торговой организации (ВТО) и других международных обязательств ЕС, будет работать следующим образом: европейские импортеры будут покупать сертификаты на выбросы углерода, стоимость которых будет соответствовать цене на выбросы углерода, которую следовало бы уплатить, если бы товары были произведены в соответствии с европейскими правилами выплаты за выбросы углерода. Однако если производитель из третьей страны сможет подтвердить, что в связи с производством импортируемых товаров уже была осуществлена выплата за выбросы углерода, соответствующая сумма может быть полностью вычтена из выставленного импортеру счета. Механизм трансграничного углеродного регулирования поможет снизить риск утечки углерода, стимулируя производителей в странах, не входящих в ЕС, к экологизации их производственных процессов.

Механизмы трансграничного углеродного регулирования уже действуют в некоторых регионах мира, например, в Калифорнии, где регулирование применяется в отношении определенных видов импорта электроэнергии. Ряд стран, например, Канада и Япония, планируют ввести аналогичные меры. Кроме того, Международный валютный фонд и Организация экономического сотрудничества и развития недавно провели исследование того, как подобные меры могут поддержать международные усилия по сокращению выбросов парниковых газов. В коммюнике по итогам встречи министров финансов стран «Группы двадцати» 9–10 июля 2021 года отмечается необходимость тесного международного взаимодействия по вопросу использования механизмов выплат за выбросы углерода. 

В целях обеспечения правовой определенности и стабильности для компаний и других стран Механизм трансграничного углеродного регулирования будет вводиться в действие постепенно и на начальном этапе применяться только к определенным отраслям, в которых существует высокий риск утечки углерода: черные металлы, цемент, удобрения, алюминий и электроэнергия. Начиная с 2023 года в отношении этих товаров будет применяться система отчетности, которая обеспечит планомерное развертывание Механизма и будет содействовать диалогу с третьими странами, а с 2026 года импортеры начнут осуществлять финансовые выплаты.

И наконец, поступления от Механизма трансграничного углеродного регулирования пойдут в бюджет ЕС в качестве финансового ресурса, как предусмотрено Межинституциональным соглашением о бюджете и собственных средствах, принятым в декабре 2020 года.

Разве Система торговли квотами не решает проблему утечки углерода?

Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов (EU ETS) — это первая в мире международная схема торговли квотами на вредные выбросы и важнейшая мера политики ЕС, направленная на борьбу с изменением климата. Система устанавливает предельный объем выбросов парниковых газов для промышленных объектов отдельных отраслей. Квоты на выбросы необходимо покупать на европейском рынке эмиссионных квот; при этом для предотвращения утечки углерода распределяется определенное число бесплатных квот. Эта система до сих пор эффективно снижала риск утечки, но при этом она ослабляет мотивацию к инвестированию в экологизацию производства в ЕС и за его пределами. Механизм трансграничного углеродного регулирования постепенно станет альтернативой этой системе. В любом случае новое предложение Европейской Комиссии по обновленной Системе торговли квотами предполагает постепенное сокращение объема бесплатных квот для всех отраслей, чтобы Система максимально содействовала достижению наших амбициозных климатических целей. Кроме того, начиная с 2026 года постепенно будут отменяться бесплатные квоты на выбросы для отраслей, подпадающих под действие Механизма трансграничного углеродного регулирования.

В дополнение к Европейской системе торговли квотами на выбросы парниковых газов Механизм трансграничного углеродного регулирования (CBAM) будет работать на основе системы сертификатов для компенсации выбросов, связанных с импортируемыми в ЕС товарами. Впрочем, в некоторых аспектах Механизм трансграничного углеродного регулирования отличается от Европейской системы торговли квотами, в том числе и потому, что не является системой ограничений и торговли эмиссионными квотами. CBAM-сертификаты ссылаются на тарифы Системы торговли квотами.

Для обеспечения равных условий для европейских предприятий и предприятий, расположенных за пределами ЕС, после полного вступления в действие Механизма трансграничного углеродного регулирования он будет приведен в соответствие с обновленной Системой торговли квотами, в частности в том, что касается сокращения доступных бесплатных квот в отраслях, на которые распространяется действие Механизма трансграничного углеродного регулирования. Это означает, что Механизм начнет применятся к товарам, подпадающим под его действие, постепенно и прямо пропорционально сокращению бесплатных квот, выделяемых для этих отраслей в рамках Системы торговли квотами. Проще говоря, Механизм трансграничного углеродного регулирования будет применяться только к той части выбросов углерода, которая не покрывается бесплатными квотами в рамках Системы торговли квотами, до их полного вывода из обращения в 2035 году. Это обеспечит одинаковые условия компаниям импортерам и европейским производителям.

Как Механизм трансграничного углеродного регулирования будет работать на практике?

Механизм трансграничного углеродного регулирования (CBAM) аналогичен Системе торговли квотами на выбросы парниковых газов в том смысле, что импортеры будут покупать сертификаты. Их стоимость будет рассчитываться на основе средненедельной аукционной цены на квоты в рамках Системы, в евро за тонну выбросов СО2. Импортеры товаров должны будут самостоятельно или через представителя зарегистрироваться в национальных органах, которые также будут продавать CBAM-сертификаты.

Национальные органы будут давать разрешение на регистрацию декларантов в системе CBAM, а также рассматривать и проверять подаваемые сведения. Они также будут продавать CBAM-сертификаты импортерам. Для ввоза в ЕС товаров, подпадающих под действие Механизма трансграничного углеродного регулирования, импортеры должны будут ежегодно до 31 мая декларировать количество товара, импортированного в ЕС в предшествующий год, а также объем связанных с товаром выбросов. Одновременно с этим они должны будут предъявлять CBAM-сертификаты, приобретенные заранее у национальных органов.

Механизм трансграничного углеродного регулирования, гарантируя уплату импортерами той же цены за выбросы углерода, что платят европейские производители в рамках Системы торговли квотами, обеспечит равное отношение к товарам, произведенным в ЕС, и к товарам, ввезенным из других стран, а также предотвратит утечку углерода.    

Что будет происходить на переходном этапе?

Согласно предложению Европейской Комиссии, на переходном этапе, который начнется в 2023 году и завершится в конце 2025 года, импортеры будут сообщать о связанных с их товарами выбросах углерода без осуществления каких-либо финансовых выплат. Это даст время для внедрения системы в ее окончательном виде.

Этот переходный этап в сочетании с постепенным введением в действие Механизма трансграничного углеродного регулирования создаст условия для продуманного, прогнозируемого и равномерного перехода для предприятий ЕС и зарубежных предприятий, а также для властей. Когда система в ее окончательном виде начнет действовать в полную силу в 2026 году, импортеры ЕС должны будут ежегодно декларировать количество товаров, ввезенных в ЕС в предшествующий год, а также общий объем связанных с товарами выбросов, и предъявлять соответствующее число CBAM-сертификатов.

Какие отрасли подпадают под действие нового Механизма, и почему именно они?

Первоначально Механизм трансграничного углеродного регулирования будет применяться в отношении следующих импортируемых товаров:

• Цемент;
• Черные металлы;
• Алюминий;
• Удобрения;
• Электроэнергия.

Это отрасли с высоким риском утечки углерода и высоким уровнем выбросов углерода. Также во внимание была принята организационная целесообразность раннего регулирования этих отраслей.

Механизм трансграничного углеродного регулирования будет применяться в отношении прямых выбросов парниковых газов, возникших во время производства соответствующих товаров. По завершении переходного периода Европейская Комиссия оценит, как работает Механизм, стоит ли расширить сферу его применения на большее число товаров и услуг, в том числе двигаясь вниз по производственно-сбытовой цепочке, а также стоит ли включать так называемые косвенные выбросы (например, выбросы углерода от электричества, использованного при производстве товара).   

Как гарантировать получение импортерами ЕС от экспортеров из других стран информации, необходимой для корректного использования новой системы?

Информацию о выбросах, связанных с товарами, которые подпадают под действие Механизма трансграничного углеродного регулирования (CBAM), должны сообщать зарегистрированным в ЕС импортерам производители, расположенные в третьих странах. Если данная информация не доступна, а товары ввезены, то импортеры ЕС смогут использовать (даже после введения в действие Механизма в его окончательном виде) стандартные значения выбросов СО2 для каждого товара для определения числа сертификатов, которые им необходимо приобрести. При этом импортеры смогут предоставить информацию о фактическом объеме выбросов в ходе процедуры сверки, чтобы передать соответствующее число CBAM-сертификатов.

Кто подпадает под действие Механизма трансграничного углеродного регулирования?

В целом, Механизм трансграничного углеродного регулирования будет распространяться на импорт товаров из всех стран, не входящих в ЕС. При этом некоторые третьи страны, которые участвуют в Европейской системе торговли квотами на выбросы парниковых газов или имеют систему торговли квотами на выбросы, связанную с европейской системой, будут выведены из-под действия Механизма. Это касается стран — членов Европейского экономического пространства и Швейцарии.

В отношении электроэнергии, произведенной и импортированной из стран, стремящихся к интеграции своих рынков электроэнергии с ЕС, Механизм трансграничного углеродного регулирования будет применяться до тех пор, пока эти рынки не будут полностью интегрированы. Тогда при соблюдении строгих условий, связанных с реализацией определенных обязательств и обещаний, эти страны могут быть выведены из-под действия Механизма. В таком случае в 2030 году ЕС пересмотрит ранее установленные исключения, но к тому времени эти страны-партнеры должны будут принять обещанные меры по декарбонизации и ввести в действие систему торговли квотами на выбросы, эквивалентную европейской системе.

С кем были проведены консультации по предложенному Механизму, и как будет осуществляться взаимодействие с третьими странами?

В ходе подготовки законопроекта Европейская Комиссия провела консультации с широким кругом заинтересованных групп посредством как открытых консультаций с общественностью, так и адресных консультаций. Кроме того, Комиссия провела подробные двусторонние консультации с органами власти стран ЕС и других стран, с деловыми ассоциациями, отдельными компаниями и НКО. Адресные консультации были также проведены с руководителями высшего звена и ассоциациями сырьевых отраслей, с представителями производственных предприятий, НКО и с законодателями.

Диалог с третьими странами продолжится на многосторонних площадках и в двустороннем формате. Механизм трансграничного углеродного регулирования призван стимулировать экологизацию производственных процессов, поэтому ЕС также готов сотрудничать со странами с низким или средним уровнем дохода в целях декарбонизации их производственных отраслей. Кроме того, ЕС окажет необходимое техническое содействие развивающимся странам.

Для обеспечения правовой определенности и стабильности предприятиям и зарубежным государствам Механизм трансграничного углеродного регулирования будет вводиться в действие постепенно и на начальном этапе будет применяться только к ограниченному числу отраслей с высоким риском утечки углерода.