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Cuando los estados miembros están divididos, ¿Cómo nos aseguramos de que Europa pueda actuar?

02/10/2020 - 20:06
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02/10/2020 - A menudo, la Unión Europea tiene dificultades para tomar decisiones sobre política exterior debido a las divisiones entre sus estados miembros. Y, sin embargo, muchos desean que la UE desempeñe un papel geopolítico más fuerte en un mundo cada vez más peligroso. Necesitamos un debate honesto sin tabúes sobre la mejor manera de lograrlo, incluida la forma en que adoptamos las decisiones.

 

En el Consejo Europeo, y tomo como ejemplo el del pasado jueves 1 de octubre, los líderes dan su orientación estratégica sobre muchas cuestiones clave de política exterior, desde nuestras relaciones con China, pasando por el conflicto de Nagorno-Karabach o el envenenamiento de Aleksei Navalny [enlace a las conclusiones del Consejo Europeo.

En el Mediterráneo oriental, continuaremos el diálogo con Turquía sobre cuestiones pendientes. En concreto, los líderes europeos me han encargado que organice una conferencia multilateral para tratar sobre cuestiones que requieran soluciones multilaterales, incluida la delimitación marítima, la seguridad, energía, migración y cooperación económica. Preferimos, naturalmente, la vía constructiva del diálogo, pero la línea política está clara: en el caso que Turquía emprenda nuevas acciones en contra del derecho internacional, la UE hará uso de las opciones de las que dispone.

Una de las decisiones más relevantes que han tomado los líderes ha sido la de imponer, finalmente, sanciones a Bielorrusia. Y ya era hora: han pasado casi dos meses desde las elecciones presidenciales amañadas. Muchos observadores y comentaristas han venido señalando que las divisiones entre los estados miembros de la UE estaban obstaculizando nuestra capacidad colectiva para actuar, incluso sobre cuestiones enraizadas a los principios fundacionales de la UE. Nuestra credibilidad estaba en juego.

No es la primera vez. A medida que la UE ha venido forjando una política exterior común, ha tenido que lidiar con este tipo de divisiones. Desde la desintegración de Yugoslavia, al proceso de paz en Oriente Medio, la guerra contra Irak en 2003, la independencia de Kosovo o las acciones chinas en el Mar del Sur de China: ha habido muchos ejemplos en los que las divisiones entre los estados miembros han ralentizado o paralizado la toma de decisiones de la UE, o la han vaciado de contenido.

Las razones de fondo son evidentes: historia, geografía, identidad. Los Estados miembros miran el mundo a través de prismas diferentes y no es fácil fusionar estas 27 formas diferentes de concebir los intereses nacionales en un interés europeo común. Habiendo sido Ministro de Asuntos Exteriores de España me ha tocado sentarme a ambos lados de la mesa. Y es evidente que en el Consejo debatimos una línea común de la UE, pero en cuanto regresan a sus respectivas capitales, los ministros se centran sobre todo en llevar a cabo su política exterior nacional, con sus propias prioridades y líneas rojas.  

La verdadera cuestión es qué hacer al respecto. Desde mi punto de vista, la principal respuesta a largo plazo consiste en crear una cultura estratégica común: cuanto más nos pongamos de acuerdo los europeos sobre cómo vemos los problemas del mundo, más sencillo será ponernos de acuerdo sobre qué hacer al respecto. Eso es, en parte, lo que pretendemos hacer con el ejercicio del “Compas Estratégico”. Pero todo esto es un proceso a largo plazo. Mientras tanto, tenemos que ser capaces de tomar decisiones colectivas, sobre temas espinosos, en tiempo real.

Y esto nos lleva a la cuestión de cómo tomamos decisiones en el ámbito de política exterior. Durante décadas hemos establecido que la política exterior y de seguridad debe regirse por el principio de la unanimidad, es decir cada país con derecho de veto. Al mismo tiempo, la realidad es que en política exterior muchas de nuestras decisiones son de naturaleza binaria: se reconoce a un gobierno o no, se lanza una operación de gestión de crisis o no. Y esto lleva a muchos bloqueos y parálisis. Igualmente, hay otros ámbitos importantes, como la fiscalidad o el presupuesto plurianual de la UE, en los que el requisito de la unanimidad también ha planteado serias dificultades.

El contraste aquí se da con aquellas áreas de la UE, por ejemplo, el mercado único, el medio ambiente y la migración, donde la UE puede tomar decisiones por mayoría cualificada (55% de los estados miembros y 65% de la población). Se trata de cuestiones que no son en absoluto secundarias (reglas del mercado, objetivos medioambientales, etc). De hecho, están en juego grandes intereses nacionales, que a menudo chocan tanto entre si como en política exterior.

Además, es sorprendente que incluso en las áreas en las que la UE puede tomar decisiones por mayoría cualificada, no lo hace. ¿Por qué? Porque la costumbre del club europeo es trabajar para llegar a compromisos: algo que todos los lideres puedan aceptar. Pero para esto, todos los estados miembros necesitan hacer concesiones y apostar por la unidad. El mero hecho de replegarse en la posición de cada uno crea bloqueos. Y en este sentido específico, tener la opción del “QMV” (mayoría cualificada) es importante: no utilizarla sino crear un incentivo para que los estados miembros cedan y busquen un terreno común. Así es como, fuera de la política exterior, la UE puede tomar decisiones sobre temas importantes con grandes intereses en juego, incluso si los estados miembros están divididos. Lo que importa en la UE no es cómo comienza un debate, sino cómo termina.

Justo al comienzo de mi mandato argumenté que si, en política exterior, queremos evitar la parálisis y los retrasos debido a la regla de la unanimidad, deberíamos pensar en tomar algunas decisiones sin exigir la plena unanimidad de los 27. Y en febrero, cuando se nos bloqueó el lanzamiento de la Operación Irini para vigilar el embargo de armas a Libia, planteé la cuestión en la Conferencia de Seguridad de Múnich . ¿Qué lógica tiene que un país que en cualquier caso no participaría en la operación naval porque carece de marina, impida a los otros 26 avanzar?

Seamos claros: no tendremos mayoría de votos en todos los ámbitos. Pero se podría limitar a los aspectos en los que nos hemos encontrado bloqueados con frecuencia en el pasado - a veces por razones completamente ajenas - como las declaraciones de derechos humanos o las sanciones. En su Estado de la Unión, la Presidenta Von Der Leyen repitió esta propuesta (de hecho, fue la línea de su discurso la que atrajo la mayor cantidad de aplausos).

Desde entonces, se ha reanudado el debate sobre los méritos y los riesgos asociados a esta idea. Por ejemplo, el Presidente del Consejo Europeo ha advertido que si se suprime el requisito de la unanimidad se correría el riesgo de perder la legitimidad y el compromiso necesarios para aplicar cualquier decisión. Esto es sin duda alguna, un asunto importante. Otros han señalado el hecho de que el veto nacional es una "póliza de seguro o freno de emergencia" para proteger especialmente la capacidad de los países pequeños de defender sus intereses nacionales fundamentales (los Estados miembros más grandes pueden incluso no necesitar el veto para proteger sus intereses nacionales fundamentales).

Doy la bienvenida a este debate. Está claro que abandonar la regla de la unanimidad no es la varita mágica. Pero necesitamos un debate sobre cómo crear los incentivos adecuados para que los Estados miembros se unan. Apelar a la necesidad de unidad no es suficiente. La credibilidad de nuestras decisiones dependerá en gran medida de la manera que las tomemos.

De cara al futuro, algunas posibilidades me parecen pertinentes, para ser analizadas y debatidas:

¿Quizás podría ser mejor, a veces, aceptar emitir una declaración rápida a 25 con sustancia, en lugar de esperar varios días para emitir una declaración de mínimo común denominador a 27?

¿Tal vez es preferible no focalizarse exclusivamente en introducir el “QMV”, sino también en la “abstención constructiva”? Esta fue una fórmula introducida para permitir a un país abstenerse sin bloquear el avance de la Unión. Por ejemplo, así fue cómo se lanzó la misión EULEX en Kosovo en 2006.

Y finalmente, como seguramente no vamos a abandonar la unanimidad en todos los ámbitos, ¿podríamos definir áreas e instrumentos donde podría tener más sentido experimentar (sanciones, declaraciones, gestiones) y, de ser así, con qué tipo de salvaguardias?

 

Espero que próximamente, por ejemplo, en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, podamos debatir las ventajas e inconvenientes de estas opciones, teniendo en cuenta que existe una urgente necesidad de que la UE proteja su capacidad de actuar en un mundo cada vez más peligroso.

 

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