​Delegacija Evropske unije u Crnoj Gori

Unapređenje procesa pristupanja – vjerodostojna perspektiva EU za Zapadni Balkan

05/02/2020 - 14:24
News stories

Uvod
 

Evropska Unija i njene države članice konzistentno su, još od samita u Feiri i Solunu 2000. i 2003. godine, izražavale svoju nedvosmislenu podršku evropskoj perspektivi Zapadnog Balkana. Zaključci Savjeta usvojeni na Savjetu za opšte poslove u junu 2019. godine iznova su potvrdili „njenu posvećenost proširenju, koje ostaje ključna politika Evropske Unije, u skladu s obnovljenim konsenzusom o proširenju odobrenom od strane Evropskog savjeta 14. i 15. decembra 2006. godine i naknadnim zaključcima Savjeta. Na sjednici Savjeta održanoj u novembru 2019. godine, postignut je zajednički stav o tome da bi bilo korisno preispitati djelotvornost procesa pregovora o pristupanju.
 

Navedeni čvrsti, na zaslugama zasnovani izgledi za punopravno članstvo Zapadnog Balkana u EU su u sopstvenom političkom, bezbjednosnom i ekonomskom interesu same Unije. U vrijeme rastućih globalnih izazova i podjela, taj proces je više nego ikada prije geostrateška investicija u stabilnu, snažnu i ujedinjenu Evropu. Vjerodostojni izgledi za pristupanje ključni su podsticaj i pokretač transformacije regiona, što unapređuje našu kolektivnu bezbjednost i prosperitet. Radi se o ključnom alatu za unapređenje demokratije, vladavine prava i poštovanja temeljnih prava, što su ujedno i glavni pokretači ekonomske integracije i ključni oslonac za jačanje regionalnog pomirenja i stabilnosti. Zadržavanje i unapređivanje ove politike stoga je nezamjenjivo za kredibilitet EU, njen uspjeh i uticaj u regionu i izvan njega – naročito u vrijeme povećane geopolitičke konkurencije.
 

Međutim, jasno je isto tako da djelotvornost svekupnog procesa pristupanja i njegovog sprovođenja mora biti dodatno unaprijeđena. I dok strateško usmjerenje te politike ostaje validnije nego ikada prije, ono mora dobiti bolju pokretačku snagu na terenu.
 

Uprkos sukcesivnim reformama, poput novog pristupa vladavini prava, fokusa na temeljnim poglavljima i unapređenjima u okviru Strategije Komisije za Zapadni Balkan iz 2018. godine, i dalje postoji potreba da se proces bolje osposobi za suočavanje sa strukturnim slabostima u zemljama, naročito u domenu temeljnih poglavlja.
 

Suštinski je važno da se izgradi više povjerenja među svim akterima te da se proces pristupanja unaprijedi i učini djelotvornijim. On mora postati predvidljiviji, kredibilniji – zasnovan na objektivnim kriterijumima i rigoroznom pozitivnom i negativnom uslovljenošću, kao i na reverzibilnosti – postajući tako proces koji je dinamičniji i podložniji snažnijem političkom upravljanju.
 

Navedenim Saopštenjem iznose se konkretni prijedlozi Komisije za jačanje cjelokupnog procesa pristupanja. Njihov sveukupni cilj je unapređenje vjerodostojnosti i povjerenja na obje strane, odnosno ostvarivanje boljih rezultata na terenu. Predložene izmjene mogu se uklopiti u postojeće pregovaračke okvire, obezbjeđujući jednake uslove za sve u regionu. To znači da se pregovarački okviri za Srbiju i Crnu Goru neće mijenjati, već da se predložene izmjene mogu uklopiti u postojeće pregovaračke okvire u dogovoru s te dvije zemlje.

Ključni cilj angažmana EU sa Zapadnim Balkanom je priprema zemalja tog regiona za ispunjenje svih uslova za članstvo. Navedeno uključuje podršku temeljnim reformama demokratije, vladavine prava i privrede te usklađivanje s ključnim evropskim vrijednostima. To će, s druge strane, podstaći čvrst i ubrzan ekonomski razvoj i socijalnu konvergenciju.
 

Štoviše, u nastojanju da proces pristupanja bude djelotvorniji, bitnu ulogu igraće strateška komunikacija. Suštinski je važno da se u regionu podigne svijest o prilikama koje donose bliža integracija i reforme, te da se odgovori na maligne uticaje trećih zemalja. Navedeno iziskuje i kredibilnije napore samih zemalja. Javna politička posvećenost njihovih organa vlasti strateškom cilju pristupanja EU ocjenjivaće se na jasniji način u godišnjim izvještajima.
 

Navedeni pristup otjelotvoren kroz politike biće tako kamen temeljac agende okrenute ka budućnosti. Tom agendom podržaće se transformisanje zemalja Zapadnog Balkana u funkcionalne tržišne ekonomije sposobne za potpunu integraciju na jedinstveno tržište EU, otvaranje radnih mjesta i prilika za preduzetnike, unapređenje poslovne i investicione klime, jačanje vladavine prava i zaustavanje odliva mozgova iz regiona. Pomenute reforme ključne su za snaženje ekonomija Balkana i njihovo vezivanje za tržišta EU ubrzavanjem neophodne konvergencije s EU. Komisija će naročito razmatrati načine na koje se mogu omogućiti investicije, socio-ekonomska integracija i vladavina prava, kao i unaprijediti pristup jedinstvenom tržištu EU, osnažiti povezanost i prihvatiti i iskoristiti prilike koje donosi zelena ekonomija. Komisija će predstaviti Saopštenje u tom pravcu prije samita u Zagrebu 2020. godine.
 

Davanje nove energije procesu pristupanja


Više vjerodostojnosti
 

Kako bi proces pristupanja povratio vjerodostojnost na obje strane i ispunio svoj puni potencijal, potrebno je da počiva na čvrstom povjerenju, uzajamnom vjerovanju i jasnoj posvećenosti na obje strane.
 

Gorenavedeno znači da lideri zemalja Zapadnog Balkana moraju na kredibilniji način realizovati svoju posvećenost realizaciji potrebnih temeljnih reformi, bilo da se radi o vladavini prava, borbi protiv korupcije, ekonomiji ili staranju o adekvatnom funkcionisanju demokratskih institucija i javne uprave, odnosno usklađivanju u domenu vanjske politike. Države članice i građani EU imaju legitimne bojazni te ih je potrebno uvjeriti u nedvosmislenu političku volju zemalja, dokazanu kroz strukturne, opipljive reforme. Lideri zemalja Zapadnog Balkana moraju isto tako pokazati da ulažu dodatne napore u jačanje regionalne saradnje i dobrosusjedskih odnosa  kako bi donijeli stabilnost i prosperitet svojim građanima, uvjeravajući istovremeno EU da se region bavi pitanjem nasljeđa svoje prošlosti.
 

Navedeno podrazumijeva i da Evropska Unija ispunjava svoju čvrstu posvećenost procesu zasnovanom na zaslugama. Kada partnerske zemlje ispune objektivne kriterijume i utvrđene objektivne uslove, države članice saglasiće se s njihovim prelaskom u narednu fazu procesa. Sve strane moraju se uzdržavati od zloupotrebe otvorenih pitanja u procesu pristupanja EU. U tom smislu, države članice i institucije moraju u regionu nastupati s jedinstvenog stanovišta, šaljući jasne signale podrške i ohrabrenja, te jasno i iskreno ukazujući na nedostatke kada do njih dođe.
 

Kredibilitet treba osnažiti i putem još snažnijeg fokusiranja na temeljne reforme koje su ključne za uspjeh na putu ka EU. Ta temeljna poglavlja dobiće još centralniju ulogu u pregovorima o pristupanju. Pregovori o tim pitanjima otvaraće se prvi a zatvarati posljednji, dok će napredak u tim oblastima određivati ukupnu dinamiku pregovora. Pregovori o temeljnim poglavljima vodiće se:

  • Mapom puta za poglavlja u domenu vladavine prava, kao ekvivalentom prethodnih akcionih planova, koja će činiti mjerilo za otvaranje. Prelazna mjerila nastaviće da se definišu. Neće biti privremenog zatvaranja novih poglavlja dok se ne ispune takva mjerila.
  • Mapom puta za funkcionisanje demokratskih institucija i reformu javne uprave.
  • Snažnijom vezom s procesom programa ekonomskih reformi kako bi se zemljama pomoglo da ispune ekonomske kriterijume.

Komisija će takođe dodatno osnažiti mjere u domenu vladavine prava i izgradnje institucija. Rezultati u okviru ovih reformi biće uslov za dublju sektorsku integraciju i ukupan napredak. Uz to, aktivnosti u pogledu borbe protiv korupcije usklađivaće se kroz snažan fokus u relevantnim poglavljima. Podrška regionalnoj saradnji nastaviće se istim intenzitetom. Potrebno je uložiti sve napore u rješavanje bilateralnih sporova, uz poseban naglasak na dijalogu između Beograda i Prištine, potpomognutom od strane EU, koji je potrebno zaključiti uz sveobuhvatan, pravno obavezujući sporazum o normalizaciji.
 

Snažnije političko upravljanje
 

Pristupanje Evropskoj Uniji je proces koji zahtijeva i podržava temeljnu reformu i političku i ekonomsku promjenu u zemljama aspirantima za članstvo, kao i demonstriranje sposobnosti da se preuzmu zajedničke odgovornosti koje dijele države članice EU. Ne radi se o automatskom navođenju kao kod autopilota već o procesu koji mora odražavati aktivan društveni izbor s njihove strane, kako bi se dostigle a potom i uvažavale najviše evropske vrijednosti i standardi. Jednako tako, posvećenost država članica dijeljenju zajedničke budućnosti sa zemljama Zapadnog Balkana kao punopravnim članicama Unije značajan je politički, a ne samo tehnički poduhvat za ostvariti.
 

Sve navedeno znači da obje strane treba da pokažu više liderstva i ispune svoje obaveze u javnosti, hvatajući se direktnije u koštac s pitanjima koja daju povoda za zabrinutost. Ako se ima na umu ono što je ulog, vrijeme je da se politička priroda procesa postavi na centralno mjesto te da se obezbijedi snažnije upravljanje i angažovanje na visokom nivou od strane država članica.
 

Pomenuto treba da uključuje kreiranje novih prilika za politički i strateški dijalog sa zemljama na visokom nivou putem redovnih samita EU – Zapadni Balkan i intenziviranih ministarskih kontakata, naročito u oblastima u kojima usklađivanje napreduje dobro a ključni kriterijumi se ispunjavaju. Takvo povećano angažovanje moglo bi rezultirati učešćem zemalja u svojstvu posmatrača u ključnim forumima Evropske unije na teme koje su od suštinskog značaja za njih.
 

Biće važno obezbijediti da se sva tijela u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) mnogo više fokusiraju na ključna politička pitanja i reforme, omogućavajući stvarni politički dijalog. Međuvladine konferencije treba da obezbijede snažnije političko upravljanje procesom pregovora o pristupanju.
 

Države članice biće pozvane da daju sistematskiji doprinos procesu pristupanja, uključujući putem praćenja stanja na terenu posredstvom svojih eksperata, putem direktnih doprinosa godišnjim izvještajima i putem sektorske ekspertize. Države članice imaće takođe priliku da redovnije analiziraju i prate sveukupni napredak.

Komisija će nastaviti da pažljivo analizira sveukupni napredak ostvaren u pregovorima. U svojim godišnjim paketima za proširenje predlagaće dalje korake za narednu godinu s više detalja o potrebnim reformama, na odobrenje državama članicama, uključujući i prijedloge korektivnih mjera.
 

Međuvladine konferencije za pojedinačne zemlje treba da se organizuju nakon objavljivanja godišnjeg paketa izvještaja Komisije za svaku zemlju, obezbjeđujući forum za politički dijalog o reformama, analizirajući ukupni proces pristupanja te izlažući planove za narednu godinu, uključujući otvaranje i zatvaranje poglavlja / klastera poglavlja i moguće korektivne mjere. Sve strane moraće obezbijediti zastupljenost na međuvladinim konferencijama na odgovarajućem nivou kako bi se stvorili uslovi za produktivan politički dijalog.
 

Savjeti za stabilizaciju i pridruživanje takođe će predstavljati važan i dodatni momenat za politički dijalog o reformama. Uz to, zajedno s odborima i pododborima za stabilizaciju i pridruživanje, oni mogu omogućiti snažniji monitoring napretka i adresiranje apsekata ubrzane integracije u odgovarajućim klasterima (vidi ispod).
 

Dublja politička analiza ostvarenog treba da se izvrši u ključnim trenucima procesa pristupanja svakog od partnera, primjera radi, nakon što se ispune prelazna mjerila u temeljnim reformama, svaki put kada Savjet odlučuje o tome da li su ispunjeni uslovi za otvaranje klastera, te nakon što sveukupni pregovori tehnički budu spremni za zatvaranje.
 

 Dinamičniji proces

Kako bi se u pregovarački proces unijela dodatna dinamika i podstakla unakrsna sinergija napora izvan pojedinačnih poglavlja, pregovaračka poglavlja biće organizovana u tematske klastere. Pomenuti klasteri pratiće šire teme kao što su dobro upravljanje, unutrašnje tržište, ekonomska konkurentnost i povezanost.
 

Grupisanje poglavlja u klastere stvoriće uslove za snažnije fokusiranje na ključne sektore u političkom dijalogu i obezbijediti unaprijeđeni okvir za političko angažovanje na višem nivou. Omogućiće se identifikovanje najvažnijih i najhitnijih reformi po sektorima. To će sveukupnim reformskim procesima dati više pokretačke snage na terenu, boljim podsticanjem sektorskih reformi u interesu građana i biznisa.
 

Pregovori za svaki klaster otvaraće se kao cjelina – nakon ispunjenja mjerila za otvaranje – a ne na osnovu pojedinačnih poglavlja. Kao rezultat procesa analitičkog pregleda, koji će se vršiti po klasterima, prioriteti za ubrzanu integraciju i ključne reforme biće dogovoreni između EU i zemlje kandidata. Kada se po tim prioritetima uradi dovoljno, predmetni klaster (koji obuhvata sva povezana poglavlja) se otvara bez dodatnih uslova, uz utvrđivanje mjerila za zatvaranje za svako poglavlje. U slučaju kada su važne reforme već sprovedene prije otvaranja, vremenski okvir između otvaranja klastera i zatvaranja pojedinačnih poglavlja treba da bude ograničen, poželjno na period od godinu dana ali u potpunosti u zavisnosti od napretka reformi, uz fokus na preostalim mjerama potrebnim za obezbjeđivanje pune usklađenosti.
 

Klasteri će biti usklađeni s pododborima SSP-a, kako bi se napredak u klasteru mogao pratiti a konkretne mjere ubrzanog usklađivanja preduzimati u okviru struktura SSP-a. To će omogućiti ciljane dijaloge i identifikaciju prilika za ubrzano usklađivanje i integraciju u svim oblastima politika EU, s jasnim benefitima za Evropsku uniju i zemlje kandidate.
 

Kako bi se u pregovore sa Srbijom i Crnom Gorom unijelo više dinamike, rad na poglavljima takođe se može organizovati u klasterima, uz poštovanje postojećih pregovaračkih okvira i u dogovoru s tim zemljama. To će isto tako omogućiti veći politički fokus na ključnim sektorima i izgradnju političkog zamaha u tim zemljama vezano za ključna pitanja za usklađivanje. Mogućnost angažovanja u aktivnosti identifikovanja oblasti od interesa za ubrzano sektorsko usklađivanje i integraciju biće ponuđena, uz zajedničke mape puta koje treba da budu predmet dogovora i praćenja u okviru struktura SSP-a.
 

 Predvidljivost, pozitivna i negativna uslovljenost
 

Postoje snažni apeli iz država članica, kao i iz zapadnobalkanskih zemalja, za uspostavljanje procesa koji je predvidljiviji i koji obezbjeđuje veću jasnoću u smislu očekivanja Unije od zemalja koje učestvuju u procesu proširenja u različitim fazama, te onoga što su pozitivne i negativne posljedice napretka ili njegovog izostanka.

Komisija će koristiti paket proširenja da provjeri usklađenost kandidata s pravnim tekovinama i pruži jasnije smjernice o konkretnim reformskim prioritetima i kriterijumima za harmonizaciju, kao i o očekivanjima vezano za naredne korake u tom procesu. Snažnije političko upravljanje i iznova fokusirane međuvladine konferencije povećaće predvidljivost, uz jasnije planiranje za godinu unaprijed. Politički akteri u zemljama imaće na taj način jasniju predstavu o tome što se mora uraditi kako bi se išlo naprijed. To će uključivati naznake o tome koje klastere / poglavlja bi potencijalno bilo moguće otvoriti ili zatvoriti i, onda kada je to relevantno, koje uslove je potrebno ispuniti kako bi se to desilo.
 

Ključni element procesa pristupanja zasnovanog na zaslugama njegova je uslovljenost. Međutim, kako bi to bilo moguće ostvariti, uslovi moraju biti jasni od samog početka. Važno je da zemlje kandidati znaju mjerila u odnosu na koja se mjere njihovi rezultati, kao i da države članice dijele zajedničko razumijevanje onoga što se tačno zahtijeva od zemalja kandidata. Komisija će bolje definisati uslove za napredovanje kandidata, naročito putem svojih godišnjih izvještaja. Ti uslovi moraju biti objektivni, precizni, detaljni, strogi i provjerljivi. Komisija će takođe koristiti indikatore trećih strana onda kad je to relevantno kako bi državama članicama obezbijedila najširu moguću osnovu za njihove odluke.
 

Obezbjeđujući jasne i opipljive podsticaje u direktnom interesu građana, EU može podstaći stvarnu političku volju i nagraditi rezultate koji nastaju iz zahtjevnih reformi i procesa političkih, ekonomskih i društvenih promjena. Ako zemlje napreduju kroz reformske prioritete dogovorene u procesu pregovora u dovoljnoj mjeri, to treba da dovede do:

  • Bliže integracije zemlje s Evropskom unijom, uz rad na ubrzanoj integraciji i postepenom uvođenju individualnih politika EU, tržišta EU i programa EU, uz obezbjeđivanje jednakih uslova za sve.
  • Povećanog finansiranja i investicija – uključujući posredstvom Instrumenta za pretpristupnu podršku zasnovanog na rezultatima i orjentisanog na reforme, te bližu saradnju s međunarodnim finansijskim institucijama kako bi se ta podrška iskoristila.

Navedene mjere treba da pomognu da se, kroz korišćenje fondova EU, stvori snažna evropska preferencija kompatibilna sa STO, uz istovremeno kreiranje snažne lokalne ekonomije.
 

I dok je reformski napredak potrebno podsticati i nagrađivati na opipljiviji način, jednako tako postoji potreba za odlučnijim mjerama kojima se na srazmjeran način sankcioniše bilo kakva ozbiljna i produžena stagnacija ili čak i nazadovanje u realizaciji reformi i ispunjavanju zahtjeva procesa pristupanja.

Takve odluke da se proces zaustavi ili čak i preokrene treba da budu potkrijepljene godišnjom ocjenom Komisije u okviru njenog paketa proširenja o ukupnom rezultatu u pristupnim pregovorima i mjeri u kojoj se temeljne reforme, naročito u domenu vladavine prava, implementiraju, pri čemu će države članice i dalje imati mogućnost da doprinesu tom procesu signalizirajući Komisiji svako takvo stagniranje ili ozbiljno nazadovanje u procesu reformi.
 

U ozbiljnim slučajevima, Komisija može donijeti prijedloge u bilo kom trenutku, na sopstvenu inicijativu ili propisno obrazložen zahtjev države članice, kako bi se obezbijedio brz odgovor na situaciju kroz pojednostavljeni postupak.

 

EU potencijalne probleme može adresirati na nekoliko načina:

  • Države članice mogu odlučiti da se pregovori u određenim oblastima mogu pauzirati, ili u najozbiljnijim slučajevima, u cjelosti suspendovati. Prethodno zatvorena poglavlja mogla bi se ponovo otvoriti ili vratiti na početak ako je pitanja potrebno iznova razmotriti.
  • Djelokrug i intenzitet finansiranja od strane EU mogli bi se prilagođavati smanjivanjem, uz izuzetak podrške civilnom društvu.
  • Benefiti od bliže integracije, npr. pristupanja programima EU, jednostrane koncesije za pristup tržištu, mogli bi se pauzirati ili povući.

Predvidljivost i uslovljenost biće unaprijeđene i kroz veću transparentnost. Kako bi se obezbijedila održivost reformi i omogućilo praćenje implementacije, sve ključne reforme u zemljama treba da se sprovode na potpuno transparentan i inkluzivan način, uz učešće ključnih aktera. Sa svoje strane, Evropska unija treba da uloži napor da proces učini transparentnijim, uz šire objavljivanje ključnih dokumenata.

Komisija će takođe nastaviti svoje komunikacione i informacione aktivnosti, uključujući one u državama članicama EU, gdje je prije svega na državama članicama da informišu svoje građane i predstave im činjenice o strateškim prilikama i izazovima datog procesa.

Tabela s predloženim klasterima poglavlja priložena je u aneksu. Poglavlje 34 „Institucije“ i poglavlje 35 „Ostala pitanja“ biće predmet odvojenog postupanja.

 

 

Tehnički aneks: klasteri pregovaračkih poglavlja

 

1. Temeljna poglavlja

23 – Pravosuđe i temeljna prava

24 – Pravda, sloboda i bezbjednost

Ekonomski kriterijumi
Funkcionisanje demokratskih institucija

Reforma javne uprave

5 – Javne nabavke

18 – Statistika
32 – Finansijski nadzor

2. Unutrašnje tržište

1 – Sloboda kretanja robe
2 – Sloboda kretanja radnika
3 – Pravo osnivanja preduzeća i sloboda pružanja usluga
4 – Sloboda kretanja kapitala
6 – Privredno pravo
7 – Pravo intelektualne svojine
8 – Politika konkurencije
9 – Finansijske usluge
28 – Zaštita potrošača i zdravlja

3. Konkurentnost i inkluzivni rast

10 – Informatičko društvo i mediji

16 – Porezi
17 – Ekonomska i monetarna politika

19 – Socijalna politika i zapošljavanje

20 – Preduzetništvo i industrijska politika

25 – Nauka i istraživanje

26 – Obrazovanje i kultura

29 – Carinska unija

4. Zelena agenda i održiva povezanost

14 – Saobraćajna politika
15 – Energetika
21 – Trans-evropske mreže
27 – Životna sredina i klimatske promjene

5. Resursi, poljoprivreda i kohezija

11 – Poljoprivreda i ruralni razvoj
12 – Bezbjednost hrane, veterinarstvo i fitosanitarna politika
13 – Ribarstvo
22 – Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata
33 – Finansijske i budžetske odredbe

6. Vanjski odnosi

30 – Vanjski odnosi
31 – Vanjska, bezbjednosna i odbrambena politika

 

 
Editorial Sections: