La politique commerciale en pratique - accords de partenariat économique intérimaires : Questions/Réponses

Pourquoi des accords de partenariat économique (APE) intérimaires ont-ils été proposés?

Les négociateurs des pays ACP et de l’UE ont été contraints de prendre une décision difficile lorsqu’il est apparu clairement que des APE complets ne seraient pas adoptés dans toutes les régions ACP avant la fin de l’année 2007. En l’espace de quelques mois seulement, ils devaient se mettre d’accord sur un nouveau régime commercial, exempt d’incertitudes juridiques, pour 36 pays ACP non-PMA 1 – comme le Kenya, Maurice, le Ghana et d’autres encore – et s’assurer que la législation adéquate serait en place pour le 1er janvier 2008 dans les 27 États membres de l’UE. Pour compliquer encore les choses, les non-PMA sont éparpillés sur six régions ACP et chacune d’entre elles a engagé un processus d’intégration régionale unique avec ses voisins PMA.

Sans un nouveau régime commercial, les non-PMA auraient dû, à compter du 1er janvier 2008, s’acquitter de droits additionnels en application du système de préférences généralisées de l’UE. Dans certains pays, se profilait la menace d’une perturbation des échanges et de pertes d’emplois dans des secteurs vitaux tels que l’horticulture, les fruits et la pêche. C’est pourquoi les États membres de l’UE ont approuvé sans réserve la négociation, par la Commission, d’accords intérimaires fondés sur de nouvelles conditions pour le commerce des marchandises 2. Ces accords intérimaires seront progressivement remplacés par des APE régionaux complets, une fois que l’intégralité des négociations avec les diverses régions ACP auront abouti. Les accords intérimaires ne se sont donc pas substitués à l’engagement initial en faveur de l’intégration régionale, mais ils constituent une étape nécessaire dans la mise en place des accords régionaux définitifs.

Que contiennent les APE intérimaires?

Si dans les Caraïbes, après quatre années de négociations complexes et délicates, la CE et les États du CARIFORUM ont adopté le 17 décembre un vaste accord sur le commerce et le développement, dans les autres régions ACP, trop de questions restaient en suspens pour permettre la négociation d’APE complets dans le court laps de temps disponible. Les négociateurs ont conclu une série d’accords intérimaires fin novembre et début décembre 2007. Ces accords ont empêché une interruption des échanges en instituant un régime commercial juridiquement fiable appelé à remplacer les dispositions de Cotonou qui venaient à expiration en fin d’année 2007. Ils comprennent également certaines clauses sur lesquelles les négociateurs s’étaient entendus au préalable et jettent les bases nécessaires à la poursuite des négociations dans d’autres domaines.

Pourquoi existe-t-il des différences entre les divers APE intérimaires?

Chaque APE intérimaire est unique car il a été négocié avec une région ACP spécifique, caractérisée par sa combinaison propre de PMA et de non-PMA, d’intérêts particuliers et de projets d’intégration. L’étendue de la couverture régionale varie également. Dans la région Pacifique, sept non-PMA n’ont pas souhaité conclure d’accord en raison du faible volume de leurs échanges de marchandises avec l’UE, tandis qu’en Afrique occidentale, la Côte d’Ivoire a déployé tous ses efforts pour parvenir à un accord permettant d’éviter une interruption des échanges.

S’agissant du contenu, des régions telles que la CDAA ont estimé qu’elles étaient prêtes pour un accord exhaustif, alors qu’en Afrique occidentale, le Ghana et la Côte d’Ivoire ont privilégié des accords plus limités afin de ne pas nuire au processus plus large d’intégration régionale et aux négociations ultérieures d’APE. Cette différence se retrouve également dans les choix effectués par les diverses régions quant à l’inclusion de clauses concernant l’agriculture ou la sécurité alimentaire.

Qu’ont-ils en commun?

Tous les accords intérimaires sont des accords internationaux complets comprenant des dispositions juridiquement fiables sur le commerce, respectent les règles de l’OMC et ne peuvent être remis en question par les autres membres de l’OMC. Pour être compatibles avec les règles de l’OMC, ils devaient intégrer des engagements contraignants, comme la suppression des restrictions au commerce, telles que les subventions à l’exportation.

Quelles sont leurs répercussions sur l’intégration régionale?

Les nouveaux accords commerciaux garantissent la mise en place d’un régime d’échanges en franchise de droits couvrant la grande majorité des pays ACP. Dans la mesure où il est ainsi mis fin à une situation dans laquelle certains PMA dans chaque région ne paient pas de droits sur leurs exportations vers l’Europe, alors que certains non-PMA doivent s’acquitter de ces droits, il s’agit d’une étape vers l’intégration régionale et la création de marchés régionaux plus vastes. Ces accords sont spécifiquement qualifiés d’«intérimaires» car ils ont été négociés dans la perspective affichée de leur remplacement par des APE régionaux complets. Ils avaient pour objectif d’empêcher une interruption des échanges bien qu’ils aient aussi créé un espace politique pour les régions ACP qui, libérées des contraintes d’un calendrier controversé et de la menace d’obstacles juridiques à l’accès des non-PMA au marché, peuvent avoir la certitude qu’elles abordent comme elles l’entendent les négociations d’APE.

Devrions-nous renégocier les APE intérimaires?

Le processus de remplacement de ces accords par des APE régionaux complets est déjà entamé. Les pays ACP et l’UE s’étaient engagés auprès des autres membres de l’OMC à achever les négociations sur un nouveau régime commercial avant 2008. Rouvrir les accords intérimaires reviendrait à admettre que tel n’a pas été le cas et à sacrifier la sécurité juridique, conquise de haute lutte, qu’ils présentent.

Les accords intérimaires et les diverses déclarations politiques qui les accompagnent indiquent de quelle façon les différentes régions ACP entendent négocier le passage à des APE complets.

Pourquoi certains pays ACP vont-ils plus loin dans la libéralisation que d’autres?

Pour être compatibles avec les règles de l’OMC, les accords commerciaux doivent libéraliser un certain volume d’échanges entre les partenaires commerciaux. L’UE estime qu’en l’occurrence une libéralisation à 100 % de son commerce 3 et à au moins 80 % du commerce des pays ACP sur 15 ans (l’essentiel se faisant en 10 ans) devrait permettre de considérer qu’il y a compatibilité avec les règles de l’OMC. Ces règles n’ont jamais été interprétées aussi généreusement — une libéralisation à 90 % ou plus des échanges sur dix ans, sans différenciation dans l’ampleur de la libéralisation entre les partenaires, constituerait un point de départ plus normal. Néanmoins, l’UE est d’avis que les APE sont conformes aux règles de l’OMC.

Les pays ACP ont bien sûr toute latitude pour libéraliser davantage ou plus rapidement. Ce choix résulte d’une décision politique indépendante d’évoluer vers une économie plus ouverte, et non d’une pression exercée par l’UE. Des différences apparaissent également lorsque des régions ACP, à l’instar de la Communauté de l’Afrique orientale, optent dès le départ pour la libéralisation de lignes tarifaires qui couvrent des échanges limités ou correspondent à des importations indispensables, telles que les machines industrielles ou les biens intermédiaires destinés aux producteurs locaux.

Comment la protection des producteurs ACP est-elle assurée?

L’offre généreuse d’accès au marché de l’UE et l’interprétation favorable des règles de l’OMC permettent aux pays ACP de maintenir des tarifs douaniers sur 20 % des importations en provenance de l’UE et de procéder à une libéralisation progressive du reste, sur une période de 15 ans. Ce dispositif garantit sans difficulté une protection suffisante des intérêts des pays ACP car l’UE, à la différence des exportateurs asiatiques et latino-américains, n’exporte pas les types de produits tropicaux et de biens manufacturés de base qui font directement concurrence aux producteurs ACP. Contrairement aux affirmations selon lesquelles le Ghana sera inondé par les importations de poulets et le Mozambique par la farine du fait des APE intérimaires, il n’y aura en fait aucune modification des tarifs douaniers sur les importations dans les deux cas.

Est-il possible de changer les modalités d’accès au marché? - Les schémas d’accès au marché peuvent être négociés sur la base de toute nouvelle configuration régionale choisie par les pays ACP pour un APE complet. Tel sera le cas en Afrique occidentale par exemple. Seule contrainte, tout nouveau régime de commerce des marchandises doit aussi être juridiquement et techniquement réalisable et compatible avec les règles de l’OMC, de façon à préserver la sécurité juridique et à assurer un terrain stable aux investisseurs et opérateurs des pays ACP.

Comment les nouvelles règles d’origine amélioreront-elles l’accès aux marchés de l’UE?

Les améliorations apportées aux règles d’origine constituent l’un des aspects les plus importants de l’offre d’accès au marché proposée par l’UE dans le cadre des APE, en particulier pour les PMA qui disposent déjà d’un accès en franchise de droits au titre de l’initiative «Tout sauf les armes».

Des modifications judicieusement ciblées permettent de grandes avancées et nous proposons désormais des règles d’origine au moins aussi généreuses que celles de n’importe quel autre pays développé. Dans le domaine de la pêche, le Pacifique et l’Afrique orientale bénéficient d’améliorations remarquables. Contrairement à certaines affirmations, l’assouplissement des dispositions en matière d’approvisionnement dans le secteur du textile et de l’habillement a bien pour corollaire la suppression des limites désignées sous le nom de «règles de tolérance».

Une fois signés les accords intérimaires, les règles d’origine qui y sont énoncées remplaceront celles du règlement de 2007 sur l’application des régimes prévus dans les APE. Les modifications concernent avant tout l’agriculture, le textile et la pêche car c’est dans ces domaines que les chercheurs, les producteurs et les pays ACP ont identifié des gains potentiels. Dans les secteurs industriels, les tarifs douaniers sont bien inférieurs et il est peu probable qu’un changement des règles d’origine ait un effet aussi stimulant sur l’industrie de transformation. Certaines régions ACP ont également opté pour le maintien du système de Cotonou existant et le résultat final est conforme à ce choix politique.

Pourquoi est-il nécessaire de prévoir des mesures de sauvegarde détaillées dans les APE intérimaires?

En simplifiant, pour fournir aux pays ACP un filet de sécurité supplémentaire par rapport aux dispositions plutôt vagues de l’accord de Cotonou. Ce flou juridique autorisait l’UE à appliquer des mesures de sauvegarde principalement selon son bon vouloir, sans que les pays ACP ne sachent jamais de façon claire quand cette possibilité leur était ouverte. Cependant des critères imprécis ou inexistants laissent la porte ouverte aux interprétations et aux batailles juridiques. Les pays ACP disposent désormais de lignes directrices sans équivoque; l’UE ne peut intervenir que dans des circonstances précisément définies et se doit de réagir si les pays ACP lui signalent des problèmes.

Il importe de replacer les mesures de sauvegarde dans leur contexte. Nous n’avons jamais pris de mesure de sauvegarde à l’encontre des pays ACP et n’avons pas l’intention de commencer maintenant. Pour que nous le fassions, il faudrait que nous ayons la preuve qu’une envolée des exportations ACP a été suffisante pour déstabiliser un secteur d’une économie de l’UE. Les économies asiatiques pourraient parvenir à ce résultat, mais ce scénario semble peu probable pour les pays ACP, compte tenu de l’importance relative des flux commerciaux. Une telle situation ne s’est pas présentée lorsque les pays ACP intervenaient pour une part bien plus élevée dans les échanges de l’UE et, pour remettre les choses en perspective, l’UE commerce aujourd’hui davantage avec la Corée du Sud qu’avec l’Afrique subsaharienne considérée dans son ensemble (à l’exclusion de l’Afrique du Sud).

Les APE sont-ils l’unique solution?

L’UE et les pays ACP sont ouverts à d’autres solutions depuis le début du processus de négociation des APE. C’est pourquoi l’accord de Cotonou contient une clause permettant à tout non-PMA d’indiquer qu’il ne souhaite pas d’APE et de nous demander d’étudier des alternatives possibles. Aucun ne l’a fait et aucun n’a trouvé d’alternative licite qui offre les mêmes avantages que les APE. Évidemment, il existe toujours des alternatives illicites, mais ni l’UE, ni les pays ACP ne pourraient envisager avec sérieux d’ignorer ouvertement les engagements internationaux. Une telle ligne de conduite n’est guère conforme à l’État de droit que les APE doivent promouvoir pour attirer les investissements dans les pays ACP. Elle saperait également le système très multilatéral que les États ACP veulent intégrer, sans compter qu’un régime commercial de cette nature n’aurait aucune valeur et n’offrirait pas la moindre garantie aux exportateurs et aux opérateurs.

Le système «SPG +» a été proposé comme solution de remplacement. Il demeure ouvert à tout État ACP qui souhaite y adhérer et le processus actuellement engagé permettra l’ajout de nouveaux pays à compter de 2009.

Toutefois, le processus de candidature et de suivi respecte des règles transparentes et rigoureuses, garantissant que les avantages commerciaux profitent uniquement aux pays qui mettent en Ĺ“uvre des conventions internationales clés relatives aux droits des travailleurs et à l’environnement. Ce serait une erreur d’assouplir ces critères pour permettre l’adhésion d’un État ACP – en particulier selon une sorte de procédure accélérée sans candidature formelle, comme le Nigeria l’a demandé. Cela ne ferait que déstabiliser l’ensemble du système et la position des autres pays en développement qui sont tout aussi pauvres et ont déployé de nombreux efforts pour appliquer les normes de base soutenues par le SPG +.

 

1 N’est pas incluse l’Afrique du Sud, qui a déjà conclu avec l’UE un accord de libre-échange compatible avec les règles de l’OMC – l’accord de commerce, de développement et de coopération, dit accord CDC.

2 Conclusions du Conseil sur les accords de partenariat économique lors de la 2 831e session du Conseil «Relations extérieures» organisée à Bruxelles, les 19 et 20 novembre 2007.

3 La période de transition applicable jusqu’en 2009 pour le riz concerne uniquement les Caraïbes et améliore progressivement l’accès aux marchés de l’UE. La période de transition et les mesures de sauvegarde spéciales pour le sucre garantissent la stabilité des réformes du marché du sucre de l’UE, qui est vitale tant pour les exportateurs ACP que pour les producteurs de l’UE.

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