Gouvernance forestière / APV FLEGT au Cameroun

Introduction à la Gouvernance forestière

L'exploitation illégale des forêts est un phénomène largement répandu qui participe de la mauvaise gestion des ressources forestières, notamment dans les pays du Sud, et est une des causes de la dégradation des forêts et de la déforestation. Elle engendre un commerce de bois illégal estimé au niveau mondial à plusieurs dizaines de milliards d'euros par an qui pèse grandement sur les économies des pays producteurs.

La forêt a pourtant un rôle primordial sur la régulation du climat, la préservation de la biodiversité, la préservation des sols, mais également sur la santé et la survie des populations qui en dépendent directement et indirectement.

Pour faire face à cette situation, l'Union européenne a mis en place en 2003 le plan d'action FLEGT ("Forest Law Enforcement, Governance and Trade") afin de lutter contre l'exploitation illégale des forêts et le commerce du bois illégal à travers un programme de mesures qui visent i) à contrôler l'exploitation des forêts dans les pays producteurs de bois et ii) à supprimer le commerce de bois illégal au niveau du marché de l'UE. Ce plan d'action repose sur deux volets principaux :

  • Un volet destiné à développer une offre de bois garantie issue d'une récolte légale dans les pays producteurs volontaires qui se concrétise par la signature d'accords de partenariat volontaires (APV). Ces accords établissent un système de vérification de la légalité dans les pays producteurs, doublé d'un système d'autorisations à l'export (dites « autorisations FLEGT »).
  • L'élimination du bois illégal sur l'ensemble du marché européen. Le Règlement sur le Bois de l'Union européenne (RBUE) prohibe la mise en marché de bois récolté illégalement (vente de bois illégal), ainsi que des produits dérivés de ce bois, quel que soit le lieu de récolte. Les opérateurs mettant du bois ou des produits dérivés pour la première fois sur le marché européen (importateurs ou exploitants forestiers) devront exercer une diligence raisonnée.

L'Union européenne et le Cameroun ont signé en 2009 une Convention de Financement (CM/FED/2008/020-957) sur le 10ème FED visant à appuyer l'amélioration de la gouvernance dans le secteur forestier au Cameroun en s'appuyant d'une part sur les objectifs du Programme Sectoriel Forêt Environnement (PSFE) et d'autre part sur l'Accord de Partenariat Volontaire (APV), ratifié ultérieurement en 2011.

La mise en œuvre de cette Convention de Financement implique un renforcement de capacités, notamment dans la mise en place d'un Système de Vérification de la Légalité (SVL) du bois à l'échelle nationale, et comprend trois volets :

  • Renforcement du MINFOF dans les mécanismes de contrôle à travers le Projet " Mise en place d'un Observateur Indépendant au contrôle et au suivi des infractions forestières au Cameroun" mis en œuvre par AGRECO/CEW (2009/228-774) - http://www.oicameroun.org/
  • Appui à la mise en place d'un nouveau système de traçabilité du bois à travers le Projet "Mise en place d'un système de traçabilité du bois au Cameroun" (2010/230-446) mis en œuvre par SGS/Helveta et ayant pris fin en décembre 2012.
  • Appui à la création d'un mécanisme d'audit indépendant du système FLEGT à travers le projet "Mise en place d'un Audit Indépendant du Système FLEGT au Cameroun" (2012/292-836) mis en œuvre par EGIS BDPA/Oréade Brèche

Cet appui à la mise en œuvre des mesures prévues dans l'Accord de Partenariat Volontaire passe aussi par la mobilisation des Lignes budgétaires thématiques de la Commission Européenne dans le cadre du Programme Thématique pour l'Environnement et la gestion durable des Ressources Naturelles, dont l'énergie (ENRTP) qui soutient principalement l'implication des organisations de la société civile nationale dans le processus FLEGT.

La liste de l'ensemble des projets d'appui au FLEGT au Cameroun est consultable et téléchargeable dans l'onglet "Références".

Contexte du secteur forestier au Cameroun

Le secteur forestier est très important pour l'économie nationale avec une valeur ajoutée ayant représentée de manière constante 2,7 % de la valeur ajoutée globale (PIB) entre 2008 et 2010 ("Etude de l'importance économique et sociale du secteur forestier et faunique au Cameroun", MINFOF/CIFOR, Juillet 2013). Cette contribution est supérieure à la contribution du secteur minier hors pétrole (0.18% du PIB en 2010) et inférieure à celle du secteur agricole.

Les avantages majeurs du secteur forêt par rapport aux autres secteurs sont de plusieurs ordres, à savoir : c'est un secteur intégrateur, avec un fort potentiel de développement et des marges industrielles importantes sans oublier que c'est un secteur social avec un haut niveau de salaires versés (MINFOF/CIFOR, Juillet 2013).

  • Le secteur forêt/faune est un secteur intégrateur qui contribue beaucoup à la cohésion de l'économie nationale. En effet, 73% des produits du secteur sylvicole sont utilisés comme consommation intermédiaire par d'autres branches, contre 44% et 17% pour les secteurs minier et agricole respectivement
  • Le secteur forêt est un secteur en développement, contrairement au secteur agricole qui est un secteur économique traditionnel connaissant une évolution naturelle. En effet, le secteur forestier offre des possibilités de développement au Cameroun si on venait à passer aux 2ème et 3ème transformations du bois et une meilleure valorisation des produits forestiers non ligneux ;
  • Dans l'ensemble des salaires versés par les secteurs Agricole, Minier et Forestier en 2010, le secteur forestier en a versé 69,20%.

Le Cameroun dispose d'une une richesse forestière importante avec approximativement 19.6 millions d'hectares de forêt, ce qui représente presque la moitié de son territoire national. La grande partie de cet espace forestier (12.8 millions) a été classifié pour l'utilisation forestière à long terme pour des forêts de production ou la conservation. De plus, environ 1.4 millions d'hectares de forêt restent à l'extérieur de ces zones protégées et sont destinés à la sylviculture communautaire (jusqu'à présent il y a 238 secteurs forestiers communautaires).  

Cependant depuis quelques années, se profilent de nombreux projets agro-industriels (palmier à huile, hévéa, sucre) et miniers qui font peser de lourdes menaces sur l'intégrité de la forêt camerounaise. Aujourd'hui, la plus grande partie du bois destiné à l'exportation provient de titres attribués pour l'exploitation du bois. Il n'est pas exclu que dans un avenir proche une partie importante du bois exporté du Cameroun résulte de coupes à blanc dans des concessions forestières ou foncières, dont le mode d'attribution n'obéit à aucune planification. Si les volumes en jeu sont importants, ceci aurait un impact évident sur l'image générale du bois du pays auprès des consommateurs sensibles aux questions de durabilité de la ressource forestière.

L'Accord de Partenariat Volontaire (APV)

Objectif et portée de l'APV

Les objectifs de l'APV sont de renforcer la gouvernance forestière, promouvoir la production de bois de construction camerounais et améliorer la compétitivité du pays sur le marché international. De plus, l'APV doit renforcer la capacité des parties prenantes forestières nationales et encourager l'investissement dans la gestion durable des forêts. 

Les deux parties (Cameroun et UE) considèrent l'APV comme un outil important pour combattre l'exploitation illégale et promouvoir à long terme la gestion durable de tous les types de  forêts.

L'APV définit le cadre légal ainsi que les procédures de contrôle et de vérification qui seront appliquées pour s'assurer que tout le bois en provenance du Cameroun et exporté  à destination du marché européen a bien été acquis, produit, transporté et exporté dans des conditions légales.

Le système qui sera mis en place par le Cameroun ne s'applique pas seulement aux exportations vers le marché européen mais prévoit également une vérification de la légalité de toutes les exportations et importations de bois ainsi que du bois à destination du marché national. Le bois en transit sera également capté par le système de traçabilité pour éviter tout risque de mélange de ce bois avec le bois produit ou acquis par le Cameroun. Conformément à la législation camerounaise, 23 essences sont interdites d'exportation sous forme de grumes et ne recevront donc pas d'autorisation FLEGT pour cette catégorie de produit.

Il est prévu que le système de délivrance des autorisations FLEGT soit opérationnel en 2011 avec la délivrance des premières autorisations FLEGT.

Le processus de négociation

La négociation de l'APV entre le Gouvernement du Cameroun et la Commission européenne a démarré en novembre 2007 et a duré un peu plus de 2 ans. Du côté du Cameroun, ces négociations ont impliqué des représentants de 5 Ministères différents, ainsi que des représentants du secteur privé, de la société civile et des parlementaires. Du côté européen, les négociations ont été menées par la Commission européenne avec la participation active des Etats membres et en particulier de l'Allemagne en tant que facilitateur et le support d'agences techniques (GTZ et EFI).

Des sessions de questions/réponses ont été organisées au même moment que les négociations formelles qui se sont tenues à Bruxelles pour permettre  aux ONG européennes, aux fédérations d'importateurs et aux autres parties intéressées de poser des questions sur le processus au Gouvernement du Cameroun et la Commission européenne.

De son côté, le Cameroun a construit ses propositions pour les négociations au travers d'un processus très participatif impliquant 7 Départements Ministériels différents, 5 structures syndicales représentant le secteur forestier privé, 29 ONG représentant les intérêts des communautés locales, deux députés à l'Assemblée Nationale et deux organisations internationales.

La mise en place d'une telle plate-forme de discussion multi-acteur est sans précédent au Cameroun. Aucune initiative n'avait jusqu'à présent permis un tel niveau de dialogue sur les questions forestières entre le secteur privé, la société civile et le Gouvernement du Cameroun. Ce dialogue a été un élément clé pour permettre de définir les positions à défendre par le Gouvernement du Cameroun lors de ces négociations.

La définition de la légalité

Le Cameroun a développé sa définition de la légalité suivant un processus multi-acteurs. Cette démarche a permis de développer de façon pragmatique des critères de légalité  pour la production et l'acquisition de bois au Cameroun. Ces critères sont basés sur lois camerounaises et pas sur les lois européennes.

Ces grilles de légalités sont construites autour de 5 critères couvrant les différents aspects de la production et de la transformation. Ces critères couvrent les domaines suivants: (1) obligations administratives/fiscales (2) opérations d'exploitation, d'aménagement et de transformation (3) transport (4) obligations  sociales et  (5)  obligations environnementales. Pour chacun des critères, des indicateurs et des vérificateurs ont été développés pour permettre de démontrer le respect des obligations légales respectives. Ces critères, indicateurs et vérificateurs ont été testé sur le terrain par le ministère en charge des forêts accompagné par une tierce-partie. Ce travail a permis de clarifier certains éléments et de ne maintenir dans les grilles que les éléments les plus pertinents.

Tous les critères, indicateurs et vérificateurs doivent être conformes. Une fois cette conformité établie pour l'ensemble de ces critères, indicateurs et vérificateurs, un certificat de légalité est émis avec une durée de validité d'un an ou de 6 mois en fonction du titre dont il est question. Ce certificat fait partie des éléments clés nécessaire à l'obtention d'une autorisation FLEGT.

Pour éviter toute duplication d'efforts, les compagnies forestières en possession d'un certificat privé de légalité ou de durabilité auront la possibilité d'obtenir le certificat de légalité sans devoir recourir à une vérification spécifique supplémentaire mais simplement en présentant un certificat privé valide renouvelé chaque année et exigible lors de l'audit de surveillance.

Système de vérification de la légalité

Le Cameroun est en train de développer un Système de Vérification de la Légalité (SVL) qui lui permette de distinguer les produits forestiers d'origine licite de ceux d'origine  illicite. Le système est basé sur:

  • La vérification de la légalité de l'entité forestière exploitante/transformatrice ;
  • Le suivi national de l'activité forestière;
  • Le contrôle national de l'activité forestière ;
  • La vérification de la conformité de la chaîne d'approvisionnement ;
  • L'émission des autorisations FLEGT;
  • L'audit indépendant

Le SVL s'applique à toutes les sources de production ou d'acquisition de bois et produits bois en circulation sur le territoire national. Ceci inclut le bois importé et en transit au Cameroun.

Le contrôle de la chaîne d'approvisionnement sera rendu possible grâce à un système informatisé de gestion de l'information forestière (SIGIF II) assurant un suivi et une réconciliation en temps réel des données forestières.

Des mesures spécifiques seront prises en ce qui concerne le bois importés des pays CEMAC (originaire d'un pays de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale)  nécessitant une collaboration étroite avec ces pays. Les bois CEMAC seront vérifiée au niveau de la frontière avant l'entrée dans le territoire camerounais, aux points de contrôle clés et ensuite à l'entrée des unités de transformation.

Le suivi national de l'activité forestière dépendra des différentes administrations concernées et de trois systèmes de gestion de l'information inter-reliés: SIGIF II, MESURE  et SYDONIA. Ces trois bases de données intégreront les données liées à la gestion des forêts, aux aspects financiers et fiscaux et aux informations douanières. A tout moment, la situation des opérateurs de la filière sera connue des services en charge du suivi qui, grâce à un système bloquant, seront avertis automatiquement des irrégularités éventuelles.

Les services centraux du Ministère en charge des forêts supervisent l'ensemble des opérations de vérification et de contrôle en s'appuyant sur les services déconcentrés (Délégations régionales et Départementales, postes forestiers, check-points), les opérateurs de la filière ainsi que sur les autres Ministères jouant un rôle dans le système de contrôle (Ministères en charge des Finances, de l'Environnement et du Travail).

L'autorisation FLEGT est délivrée par le Ministère en charge des forêts  sur  base de la vérification de trois signaux fondamentaux:

  • Régularité du certificat de légalité ;
  • Régularité dans le suivi des contentieux;
  • Régularité de la traçabilité, fiscalité et obligations douanières.

Structures conjointes de mise en œuvre

Deux structures ont été mises en place pour faciliter, superviser et évaluer la mise en œuvre de l'APV: un "Conseil Conjoint de Mise en Œuvre" (Conseil) et un "Comité Conjoint de Suivi" (CCS).

Le Conseil est constitué de deux représentants désignés par chacune des parties. Le rôle de ce Conseil est de superviser et de prendre des décisions sur la mise en œuvre de l'accord. En particulier, le CCS :

  • Recommande la date de démarrage à laquelle le régime d'autorisation FLEGT sera opérationnel;
  • Analyse les rapports de l'auditeur indépendant;
  • Prend des actions pour répondre aux problèmes identifiés  par l'auditeur indépendant;
  • Evalue les impacts sociaux, économiques et environnementaux de l'accord

Engagement à la transparence et à l'échange d'information

L'accord encourage à la fois le gouvernement du Cameroun et l'Union européenne à promouvoir la transparence et l'échange d'information dans le secteur forestier en assurant que l'entièreté du texte de l'accord et toutes ses annexes seront rendus publics.

En plus de l'accord proprement dit, le Cameroun s'est engagé à rendre public toute la législation intervenant dans la définition de la légalité, la production forestière, les informations relatives à l'attribution des titres, les données d'exploitations, de transformation et d'aménagement, les données financières, les données relatives aux exportation, les rapports de vérification et de contrôle, les audits et le cadre institutionnel du secteur forestier.

Le Cameroun a développé un plan de communication compréhensif à destination de tous les acteurs pour assurer un dialogue interactif à toutes les phases de la mise en œuvre de l'APV.

Audits indépendants

L'accord prévoit l'organisation d'audits indépendants de l'ensemble du système de vérification de la légalité pour assurer la crédibilité du système  et garantir à toutes les parties intéressée que la vérification et l'émission des autorisation FLEGT se font conformément aux dispositions de l'accord. Les audits indépendants renforceront en outre la transparence du système et contribueront à la promotion du suivi interactif fournissant des solutions adaptées dans des domaines nécessitant un renforcement.

L'auditeur indépendant produira des rapports réguliers, dont les résumés seront publiés.

L'auditeur indépendant a été sélectionné par le Gouvernement du Cameroun, après consultation de la Commission européenne, suivant une procédure documentée et transparente

Mesures d'appui

La mise en œuvre de l'accord nécessitera des investissements complémentaires dans un certain nombre de domaines.  Ces mesures sont fondamentales pour assurer une mise en œuvre efficace de l'accord. Ces mesures comprennent notamment le renforcement de capacités à différents niveaux, la mise en œuvre de la stratégie de communication, la réforme du cadre légal, les activités de promotion pour un secteur industriel compétitif, les mesures pour encourager la transformation plus poussée des produits bois, les mesures de promotion du marché national et régional etc. La mobilisation des fonds complémentaires devra s'effectuer en cohérence avec le PSFE.

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